地方政府文化管理职能与机构改革模式比较

第11卷第3期武汉科技大学学报(社会科学版)

Vol.11,No.3

2009年6月J.of Wuhan Uni.of Sci.&Tech.(Social Science Edition )J un.2009

收稿日期:2009202221

基金项目:湖北省社会科学基金项目(编号:2008001)、国家自然科学基金重点项目(编号:70733003)和国家社会科学基金项目(编号:08CZZ012).

作者简介:陈世香(19732),男,湖北鄂州人,武汉大学政治与公共管理学院副教授,博士,主要从事公共行政学基础理论、公共政策分析和行政价值理论研究.

地方政府文化管理职能与机构改革模式比较

陈世香

(武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072)

摘要:我国以职能和机构整合为核心的地方政府文化管理体制改革已经由试点改革进入到全面推行阶段。本文主要通过结合典型调查法与比较研究法,对典型地方政府改革方案进行分析研究,探求在文化领域进行政府管理职能定位与组织设置改革的相关影响因素。调研结果表明,这些地方政府的改革实施方案存在较大差异,大致可以归纳为六种模式。根据各自职能与机构整合方式的不同,这些改革方案共同构成改革模式类型连续体,不同地方政府改革方案在这一连续体所占的具体位置由许多重要因素所决定。关键词:文化管理体制;职能整合;机构设置;政府创新

中图分类号:D035 文献标志码:A 文章编号:100923699(2009)0320012204

一、绪言

随着经济体制改革的不断深入,我国文化体制改革也逐步展开。按照党的十六大有关政策精神,2003年6月,全国文化体制改革试点工作会议决定在9个省市和35个宣传文化单位进行改革试点。根据随后颁发的《关于文化体制改革试

点工作的意见》

(中办发[2003]21号),以政府职能调整与机构改革为核心内容之一的文化体制试点改革拉开帷幕。在机构改革压力推动以及在中央政府的鼓励与支持下,一些非试点地区政府也纷纷展开各自改革探索进程。由此,地方政府文化管理职能与机构改革也进入试点实施阶段。在此基础上,党的十六届三中全会进一步确定了深化文化体制改革的总体思路和目标要求,提出要“逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制”。党的十六届四中全会把提高建设社会主义先进文化的能力作为加强党的执政能力建设的一项主要任务,明确提出要深化文化体制改革,解放和发展文化生产力。2005年12月,为进一步深化文化体制改革,中共

中央、国务院发布了《关于深化文化体制改革的若

干意见》

(中发[2005]14号)。文件明确提出要深化文化体制改革,指出改革的目标之一就是要以

发展为主题,以改革为动力,以体制机制创新为重点,形成科学有效的宏观文化管理体制,强化政府文化管理和服务职能,构建覆盖全社会的公共文化服务体系。随后,中央编办发布的《关于认真做好文化体制改革中文化事业单位改革机构编制调

整工作的通知》

(中编办发[2006]94号)明确指出,中发[2005]14号文件下发后,我国文化体制

改革从试点进入全面展开阶段。该文件重申了《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化

市场综合执法机构的意见》

(中办发[2004]24号)关于试点地区省辖市文化广电新闻出版局合并设

置,统一履行原文化、广播影视、新闻出版等部门行政管理职能这一对地方政府文化管理职能与机构进行整合等指导性改革要求。

这些政策文件从不同维度推动了地方政府文化管理职能与机构改革进程。尽管仍然存在较多问题,地方政府文化管理职能与机构改革初步进入普遍实施阶段。调研资料表明,就试点城市以及一些沿海开放城市改革探索情况来说,党的十六大以来,不同地方政府选取了不同改革路径。根据政府职能与机构整合程度及改革方案推出时间不同,我们可以把不同地方政府文化管理职能与机构整合模式选择看成是两个不同的改革类型的连续体。

2009年第3期陈世香:地方政府文化管理职能与机构改革模式比较

二、以改革方案中职能与机构

整合程度作为指标形成的

改革模式类型连续体

学界所谓“大文化”,主要指由党委宣传部系统、国家文化部系统、广播电视总局系统和新闻出版总署系统所管辖的文学艺术、新闻出版、广播影视、文物、图书馆、博物馆等事(产)业,不包括教育、科学、卫生、体育等方面在内[1]。国家统计局《关于印发〈文化及相关产业分类〉的通知》(国统字[2004]24号)从国家相关方针政策出发,将文化概念界定为:为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动,以及与这些活动有关联的活动的集合。根据这一界定,文化产业核心层包括:新闻服务,出版发行和版权服务,广播、电视、电影服务,文化艺术服务;文化产业外围层包括网络文化服务,文化休闲娱乐服务,其他文化服务;相关文化产业层包括文化用品、设备及相关文化产品的生产与销售。相应地,根据相关制度规定涉及文化管理职能的政府部门主要包括国家文化部系统、广播电视总局系统、新闻出版总署(国家版权局)系统三大政府职能与机构系列。若以相关政府部门的文化管理职能调整与机构设置整合程度为指标,地方政府改革模式连续体可划分出深度整合型、渐进过渡型、初步整合型三种典型模式。

(一)深度整合型

根据深圳市委《关于印发〈深圳市市级党政机构改革方案要点〉的通知》(深发[2001]17号),深圳市政府设置市文化局(挂市广播电影电视局、市新闻出版局、市文物局的牌子)作为该市政府统管文化艺术、广播电影电视、新闻出版、文物事业等相关文化职能的工作部门。相类似地,根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈杭州市深化完善政府机构改革方案〉的通知》(浙委办[2004]80号)文件精神,杭州市政府将原有的文化局、广电局、新闻出版局合并,设立了杭州市文化广电新闻出版局;将原有的文化、广电、新闻出版三支行政执法队伍合并,成立了杭州市文化市场行政执法总队;同时分别履行原三个部门的行政管理职能和原三支行政执法队伍的行政执法职能,直接改变了三个系统原有的管理体制和结构体系。由此,深圳市文化局和杭州市文化广电新闻出版局不仅分别成为主管全市文化艺术、广播影视、新闻出版和著作权工作的市政府工作部门,而且还都统一行使文化市场行政执法权力。可以纳入这一文化领域职能定位与机构改革模式的还包括宁波、温州、珠海、汕头以及珠三角地区的沿海经济发达城市。尽管是西部城市,作为唯一地级试点改革城市的丽江市文化管理职能与机构改革也属于这一类型行业。当然,更为激进的海南省人民政府由于在机构设置上更早、更深入地实行了大文化管理与体育管理职能的统一,尽管有其特殊动因,无疑应算是迄今为止在大文化领域实现政府职能与机构整合力度最大的地方政府。

(二)渐进过渡型

2000年4月,原上海市文化局和原上海市广播电影电视局建制撤销,成立上海市文化广播影视管理局,实现“文广合流”。上海市文化广播影视管理局是主管全市文化、广播、电影、电视事业的市政府组成部门,负责对全市文化广播影视事业实行行业管理,直接或委托有关社会组织对社会公益性文化事业单位实施管理。然而,上海市新闻出版局仍然作为市政府直属机构独立行使新闻出版、印刷及版权等相关领域的管理职能。相类似但有所不同地,大连、秦皇岛、南通等不属于试点改革地区的沿海开放城市则是把新闻出版局与文化局合并,设置市文化局(挂市新闻出版局、版权局的牌子)作为市政府主管文化艺术、新闻出版、版权、文物事业的工作部门,而广播电视局则作为市政府新闻宣传管理机关和广播电视事业管理机关继续独立存在。调查表明,这种模式正是当前最为普遍的地方政府文化管理职能与机构改革模式。在作者调研过的5个非中央文化体制改革试点但业已进行自主改革尝试的湖北省地方政府中,有4个实施了类似改革方案。另外1个作为省综合改革试点单位的仙桃市政府则选择了类似于杭州市的改革模式。该类型的第三种模式是广州市,该政府成立了市新闻出版和广播电视局(市版权局)作为政府新闻出版、广播电视领域政府管理职能的主管部门,而文化局则作为市政府一个职能部门继续维持独立存在,行使传统文化管理职能。

(三)初步整合型

之所以把一些改革方案纳入初步整合改革模式类型,主要是因为它们正式地采取了合署办公这一模棱两可的职能与机构整合模式。尽管程度上有所差别,这种改革方式还不能算是真正意义上职能与机构整合改革。其中,根据《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》(中办发[2004]24号)以及《关于认真做好文化体制改革中文化事业单位改革机构编

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