第五讲 公务员聘任制与任期制(上)

这一讲它的题目叫《职位聘任与任期制》，这一讲的主要内容，大背景实际上属于公务员的更新机制。

我们国家公务员制度的更新机制，有录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休、职位聘任这样一些管理环节构成，优化更新机制的关键，大家都知道，还是严格进口，畅通出口。

如何严格进口？由老师给大家结合录用考试制度已经给大家讲过，我这一讲侧重的是如何畅通出口。

中国公务员的更新机制，由七个环节构成，这次公务员法当中变化最大的是两点，这两点一是创设了职位聘任，二是明确了领导成员职务实行任期制，这两点创新是中国公务员更新机制的两大创新。

公务员队伍必须流水不腐，户枢不蠹，应该吐故纳新，新陈代谢，这样整个公务员队伍才有生机和活力。

第一个问题简要给大家介绍我国公务员制度更新机制面临的主要问题。

第一，进口不严，出口不畅的问题继续存在。

第二，专业化不够、灵活性不足的问题并存。

专业化不够，是指的社会需求的公务员的专业化水准，还没有达到应有的水平，还不足以满足社会的需要，还不足以满足发展社会主义市场经济的需要，灵活性不足，也就是在操作方面在具体操作的层次上还是有些灵活不够，僵化有余，这是两大问题，下面我简要做一点解释。

职位聘任与任期制主要侧重于探出口上，出口不畅，不仅是中国公务员制度管理的一个难题，实际上也是西方国家公务员制度的老大难的问题。

西方国家它是如何结果出口不畅的问题呢？我简要给大家介绍一下。

自20世纪80年代以来，伴随西方国家大规模行政改革，西方国家为了解决出口不畅的问题，采取了一个办法，就是越来越多的采取聘任制公务员的方式，来畅通出口。

大家都清楚，公务员制度在西方的确立，有两大标志，第一，职务常任，第二，凡进必考。

职务常任，我们通常说就是常任制公务员，常任制公务员在管理实践当中给人带来的感觉就是稳定有余、灵活不足。

灵活不足，是说他有点灵活性，但是灵活性不够，不够到一定的程度上就是出口不畅。

越来越多的国家为了解决出口不畅的问题，主要是扩大职位聘任的范围，当今世界各国据有案可查的资料，新西兰、瑞典、瑞士这样一些国家，聘任制已经成为公务员的最基本任用方式，大家对德国也比较熟悉，德国的公务员队伍当中，聘任制公务员占到70%，传统意义上的常任制的纯粹国家公务员，只占到30%。

世界上有一个极端，那就是美国的佐治亚州，为了解决公务员队伍出口不畅的问题，1996年向世界宣布，完全取消了公务员制度，在政府工作的公务员，统统称为政府雇员，就是跟在私营部门工作的普通工作人员一样，按照劳动法来管理，按照民法来管理，这是西方发达国家解决出口不畅他们采取的措施。

我在学理上把西方国家的公务员制度分为两大类型，第一大类型，我把有一些国家，比如说新西兰、瑞典、瑞士、丹麦这样一些国家，归为职位型公务员制度。

除此之外，另外一类型，多数国家，日本、韩国、中国、德国、法国，这样一些国家的公务员制度，我把它做了一个类型划分，叫职业型公务员制度。

长话短说，什么叫职业型公务员制度？什么叫职位型公务员制度？所谓的职位型公务员制度有一个基本的理念，政府工作人员的雇佣，是被一个特定的职位所雇佣，因此凡是实行职位型公务员制度的国家，政府工作人员的任用，是根据职位的分配而进退流转，这是职位型公务员制度的一个基本特征。

我们不能说瑞典没有公务员制度，美国的佐治亚州可以向世界宣布取消了，瑞典没有对世界宣布取消公务员制度，它的国家还有公务员，但是公务员已经不是常任制了，这些国家我坦率的说为了解决畅通出口的问题，更好的适应社会的发展，聘任制是最基本的任用方式。

什么叫职业型公务员制度呢？所谓的职业型公务员制度基本理念，公务员是被一个特定的职业所雇佣，不是被一个特定的职位所雇佣。

用德国的社会学家马克思韦伯的话来说，国家和政府里面这一批工作，是属于特定的职业，有一个专有名词，叫公共职业，不是被一个
特定的职位所雇佣，是被国家所雇佣，所以，我的职位是终身的，我是常任的，我所在职位取消了，没有法定理由，不经法定程序，不能随便免职、辞退、降职、进行正级处分。

世界各国，特别是世界发达国家，或者说实行公务员制度历史比较长的国家，一个基本的发展趋势是从职业型公务员制度迈向职位型公务员制度，换句话说，公务员制度建立的初期，20世纪80年代之前，常任制是西方国家最基本的一种公务员任用方式，80年代之后越来越多的国家在越来越大的程度上采取职位聘任这种方式，来解决畅通出口、增强活力的问题，这是西方给大家一个基本的背景。

西方在建立公务员制度的时候，他也在追求公务员制度的专业化，但他当时的一个理念是什么呢？没有职业化就没有专业化，通过职业化来实现专业化，简单的讲，公务员只有常任才能提高他的专业化水准。

20世纪80年代之后，随着整个的西方逐步迈入信息社会，国家、政府、老百姓、社会唯一对公务员提的要求就是还是要不断提高专业化水准，但是提高专业化水准的手段、方式发生了变化，要求是不变的，可变的是方式，以前只有职业化，才有专业化，现在是依靠灵活性，来实现专业化。

不变的是专业化目标的共同追求，可变的是实现专业化的方式。

我们到现在为止说的是西方，中国不同于西方，美国是1883年确立公务员制度的，中国是1993年确立公务员制度的，英国确立公务员制度的时间更早一些，1854年，我们国家条例也罢，出台公务员法也罢，基本上是在职业型公务员制度这个框架之下添砖加瓦，不断完善，所以，我们为了解决畅通出口的问题，需要做的是确立职位聘任的法律地位，但是有一条，职位聘任跟常任制不能平分秋色。

下面我们集中力量探讨一下我们国家创设职位聘任的一些基本原因。

第二部分给大家简要介绍一下职位聘任。

关于职位聘任第一个问题，跟大家简要交流一下创设职位聘任的主要考虑，有三大考虑。

第一，是为了更好的吸引高级专门人才。

这个高级专门人才首先是高级专业技术人才，坦率的说，就是高级的信息技术人才。

为什么？很简单，大家都知道，计算机信息技术的发展是20世纪80年代以后的事情，网络技术的发展是20世纪90年代以后的事情，中国公务员队伍当中大家可以对照一下，40岁到45岁的公务员除个别的以外，在信息技术方面，或者说掌握信息技术的能力基本上可以说是先天不足，这种先天不足不是公务员个人的问题，是时代造成的。

大家想一下，40到45岁这个年龄段的公务员，他们其中的一部分人已经在机关当中处于中上层，进入了管理层职位，进入了战略层职位，年龄段在这个地方，信息技术能力先天不足，怎么办呢？采取职位聘任的方式，就可以把高级的信息技术人才，高级的专业技术人才吸引到机关当中来，为机关服务。

从世界各国政府管理的大势所趋来看，政府有不断的、可持续的从私营部门引进、借鉴一些先进的办法，这是大势所趋，一般来说最先进的管理办法、最先进的管理理念、最先进的管理技术，首先在企业里运营。

西方各国20世纪80年代以来的行动改革，号称是新公共管理改革，什么叫新公共管理？所谓的新公共管理，无非就是引进私营部门先进的管理办法，来提高政府的绩效，既然管理技术都是从私营部门引进的，那么引进一部分私营部门的人才也未尝不可。

随着我们国家社会主义市场经济的发展，中国的人才跟整个社会的结构分布会发生变化，党政机关以外的人才，散布在社会上的人才越来越多，这些人才也是我们政府机关提高绩效、提高经济性、提高效率性、提高效能性，一个人才资源。

这批人才资源是不是完全通过录用考试？完全通过调动的方式？那也未必。

通过职位聘任的方式，可以使我们的机关比较灵活的引进私营部门的高级人才，只要于我们有利，我们何乐而不为呢？
第二，是为了增强公务员制度的生机和活力，简单的讲，第二个需要，第二个根据，增加中国公务员制度的弹性。

这个理由，主要是针对一些辅助性人员、辅助性职位的。

什么叫辅助性职位？打水、扫地、复印、文件传递、打字、输入、上传下答，不需要一些高端人才，
不需要人力资本的大力投入，只要规范、准确、热情、稳定就行了。

在公务员法立法的过程中有一种观点提出来，能不能在职位分类中加一个类别辅助性职位，没有什么不可以，但是为了从简化分类这个角度考虑，没有设一个辅助性职位，这个问题没有解决，怎么办？通过职位聘任来解决这个问题。

不管是简单劳动还是复杂劳动，都需要尊重。

不管是高端人才还是低端人才，他的人力资源都需要去开发。

人力资源开发的手段，一般来说有三条，第一，宏观手段。

宏观人力资源开发的主体是国家政府，开发的手段是法律与法规，我们设职位聘任就是一种在宏观上开发人力资源的手段，终端开发的主体是用人单位，开发的方式是使用性的用人，但是没有相应的制度设计，比如说没有相应的职位聘任这样一种制度设计，单位领导，用人单位难以比较灵活、高效的开发人力资源，当然人力资源开发还有一个微观手段，那就是个人，就是在座的你我，开发的方式就是天行健，君子自强不息。

职位聘任就是一方面为开发高端人才，另外一方面，为了开发低端的辅助性人力资源，这是设职位聘任的两大依据。

设职位聘任的第三个依据，有助于推动执法型事业单位人事制度改革。

众所周知，我们国家的事业单位从个数上来说是130万，从人力资源规模来说3000万多一点，事业单位的改革必须走分类管理之路，根据一些研究成果，根据相关的政策性文件，把事业单位一般归为三类，一类是社会公益型，第二类是生产经营型，社会公益型是一种特定的改革方式，生产经营型又是另外一种改革方式，生产经营型的事业单位，比如说出版社，比如说市场竞争力比较强的研究所，本来就是企业，所以生产经营型的事业单位可以走企业化之路，最关键、最困难的是第三类，执法型的事业单位。

什么叫执法型的事业单位呢？那就是承担行政职能的事业单位，它承担行政职能，或者是授权执法，或者是委托执法。

它的性质是事业单位，职能性质就是承担的行政职能，从客观上来讲，我们有一批事业单位属于执法型的事业单位。

比如说，证券监管、保险监管、资格认证、环境质量监管、运输管理等等，这样一些事业单位承担行政职能，它的经费来源，或者是由财政拨款，或者是依法收费。

请问，执法型的事业单位改革的方向是什么？从方方面面的研究来看，从现在试点改革的实践方向来看，执法型的事业单位组织改革的方向是成立行政指法机构，这个行政指法机构，第一，职能法定，第二，职能单纯，就是执法，第三，决策有自行分配。

它组织改革的方向是成立行政执法机构，行政执法机构里面的工作人员怎么管呢？不管是行政职能也罢，执法职能也罢，公务员、工作人员是职能的微观载体，一种考虑，参照公务员来管理，也应该，因为中华人民共和国公务员法第106条是这样说的，法律法规授权的、具有公共事务管理职能的事业单位中，除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本本进行管理，根据106条管理依据是有的，参照管理。

第二，它是行政执法机构，也就是说跟政府职能部门来说，是另外一种组织类型，如果我们从增强活力，加大监督这个角度来考虑，是不是应该考虑把行政执法机构当中的执法人员，把其中的相当一部分变为聘任制，一线执法人员，基层执法队伍，已经成为最难以管理的一支队伍，既然这是一个改革的实机，这是一个改革的契机，就是把执法型的事业单位，转为行政执法机构，为什么这个行政执法机构参照管理的时候，能不能考虑取得共识，让这里一批工作人员，有一部分是常任制的，相当一部分是聘任制的，甚至我们还可以考虑这一批聘任制的公务员把他纳入行政执法类，如果参照管理的话，也是参照行政执法类的公务员来管理的，不是参照一般的行政执法类公务员来管理，而且进一步讲，还应该参照聘任制的行政执法类公务员来管理。

公务员法的出台，应该推动中国的改革，公务员法第16章关于职位聘任一章，我感觉到这一章的设置用意深远，在一个重要的方面用心良苦，是为了推动事业单位的人事制度改革，特别是那些承担行政执法职能的事业单位人事制度改革预设一个制度前提。

关于职位聘任这一部分我给大家简要介绍第二个问题，国外对聘任制管理的普遍做法。

为什么要介绍这一部分，因为第16章关于职位聘任一章的法律规定，大家如果仔细阅读
之后就会发现，还是一个框架性的规定，关于聘任制，特别是公务员当中的职位聘任制，我们国家没有什么成功的经验可以总结，也没有多少教训可以总结，留给我们的是探索、再探索、大胆而谨慎的探索。

在探索的过程当中，我们可能要提一个问题，国外对职位聘任是怎么管理的？对聘任制公务员是怎么管理的？职位聘任对世界各国的公务员制度来说，共同性的特点就是12个字，第一，平等协商，第二，合同管理，第三，任期明确。

在这个前提下，我列举常任制公务员与聘任制公务员管理的六大区别。

第一个区别，常任制公务员与聘任制公务员的法律地位与管理依据不一样。

常任制公务员的法律地位是由公务员法来确定的，聘任制公务员的法律地位是根据普遍劳动法来确立的，常任制公务员是通过档案关系确定工作关系，聘任制公务员不是通过档案关系，是通过签订工作合同确立工作关系，他的法律地位和管理依据是不一样的，一个是公务员法，一个是工作合同。

第二大区别，承担的义务与享受的权利不同。

首先说明，聘任制公务员也是公务员，那么既然他也是公务员，就有共性的权利和义务，也应该承担具有共性的义务，享受具有共性的权利。

比如说，申诉，既然都是公务员，常任制公务员与聘任制公务员都有申诉的权利。

既然有常任和聘任之分，那么承担的义务和享受的权利，当然就有所区别，比如说德国的公务员法规定，常任制公务员没有产品社会保险的义务，而聘任制公务员有参加社会保险的义务。

我们国家聘任制公务员的权利和义务，主要是通过合同来约定的，合同当中约定有哪些权利，有哪些义务，通过列举的形式予以明确，当然，常任制公务员的权利和义务，就是依照公务员法来确定。

第三大区别，报酬的确定方式不同。

一般来说常任制公务员有确定的工资制度，而聘任制公务员的报酬方式，是通过合同来约定，报酬的确定方式不一样，报酬的内容当然也不一样。

比如说，德国的公务员法规定，他的常任制公务员可享受家庭津贴，生的孩子越多拿的家庭津贴越多，但是在德国聘任制公务员不能享受家庭津贴，而聘任制公务员只能享受地域补贴，这是西方的状况。

根据中华人民共和国公务员法第12章工资福利保险一章，工资福利保险这一章当中的第一条就规定，国家实行统一的职务和级别相结合的工资制度，常任制公务员就是统一的工资制度，聘任制的工资、福利、保险的具体内容，当然是依据合同而确定。

第四，职业发展的路径不同。

这里面有一个最关键的问题，聘任制公务员没有职务晋升的问题，这在西方国家对聘任制的管理当中是一个通行的做法，他没有职务晋升并不标志着他没有职业发展的路径，没有职业发展的阶梯，西方各国是怎么解决这个问题的呢？对聘任制公务员，法律法规以及相应的合同没有规定职务晋升的问题，但是对级别晋升做了相关的规定，也就是说，对聘任制公务员来说，对西方发达国家他们怎么解决的呢？不考虑他的职务晋升问题，考虑他的级别晋升问题，为什么考虑级别晋升问题？因为在有些国家，级别是确定公务员待遇的唯一依据，聘任制公务员也是公务员，既然是公务员，也需要激励，这一点我们国家制订配套法规的时候，千千万万要注意，不要为聘任制公务员考虑职务晋升的问题，如果这样的话，这个职位根本就不需要职位聘任。

二，在经济待遇上，应该为他充分考虑，这个考虑是按照职业发展的台阶，职业发展的路径去考虑，可以按照相关的规定提高工资待遇，提高经济待遇。

第五，对聘任制公务员管理最敏感的环节就是结束工作关系，对常任制公务员来说，他结束公务员的工作关系方式很多，辞职、辞退、开除，这个没有问题，根据公务员法结束工作关系，但是聘任制公务员要结束他的工作关系，对西方各国来说，是一个特别特别敏感的问题，聘任制就是为了机关和聘任制公务员都可以根据规定提出辞聘解聘的要求，通过聘任的时候是皆大欢喜，但是解聘和辞聘的时候，就不一定，所以在配套法规当中，在大家的实施操作当中，如何解聘，如何辞聘，一定要事无巨细，注重细节，关注细节，这样聘任制可以操作的时候更规范一些。

第五，结束工作关系的要求不同，对聘任制公务员来说，结束他
工作关系，其实更加微妙，工作更加复杂。

第六，解决人事争议的方式不一样。

对西方各国来说，对常任制公务员一般是行政救济手段和司法救济手段二者相结合，当然，西方各国，美国也罢，法国也罢，一般是首先承继行政救济手段，也就是说，行政救济手段都用尽了还是解决不了问题，跟司法接轨。

一般来说是上诉到行政法院，聘任制公务员一旦跟机关出现了人事争议可以申诉，可以控告，可以仲裁，西方各国在仲裁之后可以跟司法直接接轨，当然请大家注意，西方聘任制公务员出现了人事争议之后，可以申诉、控告、仲裁、跟司法接轨，这是跟劳动法院、劳动法庭直接接轨。

大家在阅读中华人民共和国公务员法第16章职位聘任一章当中，就会发现我们的聘任制公务员可以申诉，可以控告，可以仲裁，仲裁不成，可以跟司法直接接轨，这是职位聘任的第二个问题，国外关于聘任制公务员管理的一般做法。