农村社会管理体制创新的基本价值取向

集体经济·中国集体经济·2011·

36（12月）财政管理

新农村建设·集体经济摘要：从逻辑上看，社会管理的基本职能是提供公共物品。从当前社会现实看，公共物品的需求是农村对社会管理体制最基本也是最重要的要求。因此，无论是从逻辑角度还是农村现实的角度看，农村社会管理体制的创新应该以公共物品的供给为中心。

关键词：公共物品；农村；社会管理体制一、引言

改革开放以来，我国经济以年均近

10%的速度增长，成为世界经济发展史上

的奇迹。中国用30多年时间走完了西方

发达国家上百年走过的道路，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化等人类社会的重大变革，在中国短时期内同时展开。发达国家在不同时期渐次出现的许多社会矛盾和社会问题，在我国相对集中的较短时间里显现出来，有些问题还相当突出，有些问题将会在较长时期内存在。在这个特定的社会背景下，农村以家庭为单位的生产经营体制和市场经济体制运行规律之间的矛盾日益显现，农民对公共物品的需求也异乎寻常地强烈。这要求妥善处理各种社会问题，应对各种社会风险，以推动农村经济社会持续健康发展。创新农村社会管理体制已经是社会共识，但是我们优化和创新社会管理体制的价值取向是什么，社会管理体制的基本功能如何定位等问题，在理论和认识上仍不是太清楚。如果不解决这个问题，我们的改革就可能偏离社会管理的基本要求，甚至是南辕北辙。

农村社会管理体制改革是我国改革开放进程中的全新领域，科学务实的改革理念是保证改革少走弯路的关键，而改革价值取向又是其中最关键的问题。因此，确立公共物品供给为取向的改革理念至关重要。其理由如下：

二、从社会管理的含义理解，提供公共产品是社会管理的基本职能

社会管理作为一个相对独立的概念，随着改革的深入和社会结构的深刻调整，

其基本内涵也日趋丰富。在公共管理学和社会学那里，对该概念的理解至今仍未形成统一的认识，代表性的观点主要有以下几种。

第一种观点认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务（包括政治的、经济的、文化的和社会的）所实施的管理活动，实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。

第二种观点认为，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

第三种观点认为，社会管理是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建立经济、社会和自然协调发展的社会环境。

从概念表述看，理论界对社会管理从管理主体和对象上划分为两类。一类是政府对有关社会事务进行规范和制约，即政府社会管理。政府社会管理是政府通过整合社会资源，动员社会力量，为增进公共利益，依法对社会事务实施的组织化活动。另一类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。但是，对社会管理功能的定位大家的认识是一致的，即社会管理的基本职能是提供公共物品。从特点和模式上看，现代政府提供的公共物品

中，除了完全体现国家暴力特征的那部分职能，已经很难区分公共服务和社会管理的准确边界。

三、从农村发展的历史阶段看，公共物品是农村发展对社会管理的基本要求

从一定意义上说，农村社会管理的本质就是为乡村社会提供所需要的公共物品。从我国农村社会管理体制演变的历史来看，不同时期社会管理的主体、治理客体以及治理模式是不同的，但提供公共物品是所有社会管理的基本职能。因此，可以说，有效的农村社会管理是实现农村公共物品合理有效供给的前提，而有效的乡村公共物品供给又成为实现乡村社会管理的有效途径。在我国历史上，农村的社会管理体制经历了多次演变，主要的形态有封建社会时期的以乡绅治理为主导的社会管理体制、人民公社时期的社会管理体制以及市场经济时期的农村社会管理体制。考察农村社会发展的不同历史阶段可以发现，今天的农村对公共物品的需求无论是数量还是质量都远远超过了以前。产生这种强烈需求的根本原因是以农村家庭为单位的生产经营方式与市场经济规律之间的矛盾。

在漫长的农业社会，由于农业和农村经济本身是一种自给自足的自然经济形态，农业生产处于一种低技术壁垒和低生产协作化形态，农业生产主要以个体农户家庭为单位，农业产出品也主要作为家庭内部的消费品。这些自然经济的特点导致乡村民众之间社会经济联系微弱，公共利益空间窄小；同时，农耕社会所形成的血缘关系纽带部分满足或替代了民众对乡村公共物品的诉求。因而，传统农业社会对乡村公共物品的需求水平和数量处于较低层次，其需求内容包括养老保障、教育、治安、与农业有关的较大型水利设施建设、低层次的生态保护和单个家庭成员难以承担的公共生活事务。传统社会农村社会管理体制是以乡绅为主体的乡绅管理模式，虽然这种模式供给公共物品能力

农村社会管理体制创新的基本价值取向

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许彦彬

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36（12月）财政管理新农村建设·集体经济弱，并需要乡绅的道德作为公共物品提供的基础，但是由于管理主体与被治理的客体———乡村社会存在内在利益的一致性，农村的公共物品供给基本上还是能够满足农村社会发展需要的。

新中国在原有农村合作化运动基础上，迅速完成了人民公社化改造，在全国范围内建立了以“人民公社”为组织载体的国家主导型集权管理模式。这一管理模式的特征有：一是人民公社作为乡村社会的管理主体，既是一个管理社会生活和政治生活的农村基层政权，又是一个组织管理经济生活的集体经济组织，实现了国家行政权力体制和乡村社会经济组织体制合二为一，即“政社合一”。二是人民公社是乡村社会唯一的合法性治理主体也是农村公共物品的提供者。三是由于农户个体没有经济上的独立权，农户只是公共物品供给的被动接受者。因此，人民公社或者生产大队是农村公共物品独立需求主体，而供给主体也主要是人民公社，从而较好地解决公共物品供给与需求的信息不对称问题，因而这种社会管理体制能较好地满足农村公共物品的需求。

为适应农村经济体制改革（或者家庭承包责任制），国家对传统农村社会管理模式进行了相应的转变：一是取消人民公社体制代之以建立乡镇政府；二是在农村取消生产队体制实行“村民自治”。这样，“乡人民政府-村民委员会-村民小组”这一新的管理体制取代了原有的“人民公社-生产大队-生产小队”三级集权式管理体制，乡村社会管理体制发生了根本性转变。在这种管理体制下，乡镇政府成为单纯的公共物品提供者，一方面受上级政府委托，完成各种公共物品的提供，同时也代表农民的意愿来提供公共物品，公共物品的供给者和需求者是不一致的，这与前两种社会管理体制大相径庭。

随着家庭联产承包责任制的推行，农村家庭成为了独立的经营单位，而市场经济体制改革的深化又把每一个农村家庭卷入到残酷的市场竞争中。今天，农民不仅和以前一样面临着自然灾害、生老病死等风险，家庭小生产和市场运作规律的矛盾导致农村家庭还面临着巨大的经营风险。对抗和规避这些风险是农民在这个特定的历史条件下对社会管理体制最基本也是最强烈的要求。

四、优化农村社会管理体制是改善农村公共产品供给的必由之路

虽然农村对公共产品的需求前所未

有的强烈，但是当前农村社会管理体制并不能有效提供公共产品。

（一）社会管理主体单一，严重制约公共产品的供给能力

党的十六届四中全会提出，要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，从农村社会治理体制上看，社会协同机制尚不健全，公众参与的平台和组织也几近空白。可以说，我国农村社会管理体制仍然是政府主导的一元制。这种体制决定了农村公共物品的供给主体基本上也是一元化的。由于农村地域差别巨大，对公共物品的需求呈现明显的地区差异性，因此对公共物品供给主体也要求是多元化的。在很多地方，由于集体经济发展缓慢，基层政府已经失去了公共物品的供给能力。由于自治能力差、自治意识淡，第三部门在农村发展缓慢，有些地方虽然建立了农民协会等合作组织，但由于不能进入公共物品供给决策体制中，因此，农民合作组织没有能力也没有意愿提供公共物品。个人是提供公共物品的重要力量，乡绅管理体制的经验告诉我们，在农村公共产品供给中，个人是有效的供给主体。信息经济学的智猪博弈模型也从理论上解释了个人提供公共物品的机制。（在博弈论（GameTheory ）中，“智猪博弈”是一个著名的纳什均衡的例子。可以有效解释搭便车行为，也可以用来解释农村有钱人提供公共产品行为）但是，由于个人无法参与到农村社会管理体制中，大大抑制了个人提供公共产品的积极性。

（二）社会管理运行机制，严重影响公共产品供给效率

现行的社会管理体制下，农民与乡镇政府之间是委托代理关系。根据委托代理理论原理，如果缺乏的有效监督，就会出现代理人为了追求自身利益而损害委托人利益行为的发生。从农村公共物品的供求关系上来看，乡镇政府是农村公共物品供给或者生产的代理人，而农民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管农民是各级政府的委托人，但是由于委托人（农民）本身的弱势地位，虽然人数众多，但会因居住分散且缺乏组织性，从而很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。基层政府作为一级组织具有独立的利益，它所追求的目标可能与农民的要求并不相同。为了达到基层政府的目标，农村公共产品的需求就不是由农村社区的农民自下而上来决定的，而是基层政府

自上而下做出决策，供求之间并不对称，供求矛盾突出。

从现实情况看，乡镇政府作为乡村治理主体，其供给行为在取向上更多是符合上级的意愿，较少考虑农民的需求。在这种决策机制下，农村公共物品的供应必然是稀缺的和错位的。首先，部分农村服务物品供给严重匮乏，诸如农业基础设施、农业科技、义务教育供给和医疗服务等供给严重不足。仔细考察这些供给不足的公共产品都有一个共同的特征，就是农民生活需要但政府需要长期投入。其次，部分农村公共物品供给的相对过剩。那些与政府“政绩”、“利益”挂钩的非生产性服务消费品供给往往过剩。基层政府倾向于提供与“政绩”挂钩的公共设施，如道路、楼堂馆所、歌舞剧院、农贸市场等形象工程，美其名为建设社会主义新农村，实际上这些公共设施的利用率低下，浪费了大量资金和资源，加重了农民负担，恶化了基层政府与农民之间的关系。

总之，提供公共物品是社会管理内涵要求，也是当前农村社会发展现实需要。在创新和优化农村社会管理体制的实践中，必须以提高公共物品供给能力为中心。

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＊本文属山东高校人文社科项目：农

村公共物品供给策略研究；项目编号：

J09WJ16。

（作者单位：泰山医学院管理学院）

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