五权分立与三权分立

内容提要:孙中山提出的“五权分立”思想是为了弥补“三权分立”的弊端和实现“万能政府”的主张,以“权能区分”为基础所提出的政治构想。“五权分立”与“三权分立”只具有表面上的相似性,但在实质上二者具有“质”的区别,具体表现在:分权的目的不同、所分之“权”的性质不同、制度安排不同、权力关系不同、权力作用不同。二者的上述不同表明,“五权分立”并非“三权分立”的扩充版本,而是在融贯中西的基础上的独创构想。

关键词:孙中山;“五权分立”;“五权宪法”;“三权分立”。

“五权分立”思想是孙中山“五权宪法”学说的重要内容之一。从形式上看,“五权分立”与“三权分立”仅仅在于“五”和“三”的差别,所以,多年来,学界流行着一种观点:“五权分立”无非是“三权分立”的扩充版本,它与“三权分立”没有本质的区别,无非是“三权”后面又加了“两权”而已。但如果把“五权分立”放到孙中山“五权宪法”的整个构成体系中去考察,就会发现:“五权分立”与“三权分立”是貌似神异。

一、孙中山关于“五权分立”的制度设计

何谓孙中山的“五权分立”思想?简单地说,“五权分立”思想就是将政府的权力划分为立法、行政、司法、考试、监察五权,然后分别归五个独立的部门来行使的思想。孙中山在1922

年的《中华民国建设之基础》中说:“三权分立,为立宪政体之精义。盖机关分立,相峙而行,不致流于专制,一也;分立之中,仍相联属,不致孤立,无伤于统一,二也。凡立宪政体莫不由之。吾于立法、司法、行政三权之外,更令监察、考试二权亦得独立,合为五权。”[1]这五权的行使

者是五院:立法院、行政院、司法院、考试院和监察院,其中立法权由立法院行使,行政权由行政院行使,司法、考试、监察三权分别由司法院、考试院和监察院行使。此制度称为五院制。孙中山的“五权分立”思想除了体现在他对“五权分立”本身(即五权或五院之间的关系)的制度

设计以外,还体现在他对“五权分立”的配套设计———“万能政府”、“权能分开”等思想之中。也就是说,孙中山的“五权分立”思想并不是一个孤立的构想,它与“万能政府”、“权能分开”等思想是一脉相承的。因此,研究“五权分立”与“权能分开”、“万能政府”之间的关系,对于我们全面正确理解“五权分立”思想的实质和精神具有重要的意义。

(一)“五权分立”:基于纠正“三权分立”弊端的制度设计

孙中山早年曾崇尚过西方国家的“三权分立”体制,即使到了辛亥革命胜利后,他还以美国

的“三权分立”体制为蓝本,以《中华民国临时约法》的形式构建了中华民国的政治体制。但

他在长期考察欧美各国政治制度的过程中,逐渐发现了(事实上在辛亥革命前就发现了)西方“三权分立”体制的诸多弊端,其一就是他发现了欧美官吏的选拔和任用,或操之于行政机关,

或单纯由选民选举。这两种做法都不可能做到任人唯贤,保证所用之人德才兼备。就选举而言,它常常受到诸如财产状况等的限制,且还往往以口才为衡量标准,“那些略有口才的人,便

去巴结国民,运动选举,那些学问思想高尚的人,反都因讷于口才,没有人去物色他。”[2]这样容易埋没具有才能而无口才的人。而委任则难免任人唯亲,而且委任官员常常随着上级官员的

进退而进退。他指出:“美国共和党、民主党向来迭相兴废,遇着换了大统领,由内阁至邮政局

长不下六、七万人,同时俱换,所以美国政治腐败散漫,是各国所没有的。”[3]并且“从英美目前来看”,“英国首先仿考选制,美国也渐取法”,但英、美的考选权都不是独立的。美国“只能用于下级官吏,并且考选之权仍然在行政部之下,虽少有补救也是不完全的”[4]。有鉴于此,孙中山

认为只有限制被选举人的资格,才能避免这些流弊的产生。为此,他主张借鉴中国古代的官吏选拔制度,增加考选权并将其从行政权中独立出来,使经选举或委任产生的官吏,再经过考试

合格才能有效。在当时,孙中山尤其强调考试权的独立性,反对任何人对考试权进行任何形式的干预和侵犯。他认为,如果考试权不独立,就不能真正发挥考试选拔人才的作用。所以组织国家机构时,除了设立立法、行政、司法机关外,还要专设一个考试机关,独立行使考试权。这样不仅可以避免西方国家选拔官吏的弊端,还可使选拔出来的官吏真正成为“国民的公仆”。

孙中山在主张考试权必须独立的同时,也强调监察权的独立。一方面是因为孙中山出于

对考试权与监察权二者关系的认识,另一方面也是因为他发现了西方“三权分立”的另一个弊端———没有独立的监察权。孙中山认为,就是将考试权独立了出来,经过了严格的考试,也仍免不了有不称职的人员充任政府官吏。为了完善这个环节,他认为监察权也是不可缺少的,它可以保证政府官吏在不称职时随时被罢免。同时,他从西方社会的政治制度中窥见到,立法机关除拥有立法权以外还拥有弹劾官员的权力,“现在立宪各国,没有不是立法机关兼有监督的

权限,那权限虽有强有弱,总是不能独立,因此生出无数弊疾。”[5]从美国的情况来看,美国纠察权归议院掌握,议院“往往擅用此权,挟制行政机关,使他不得不俯首听命,因此常常造成…议院

专制‟”[6]。“议院专制”又常常使得行政机关不能充分行使自己的职权,从而造成政府的低效能。为此,孙中山主张必须将纠察权从立法机关中分离出来,设立专门的、独立的监察机构。而独立后的监察机关不仅要“监督议会”,同时还要专门监督国家政治,以纠正其所犯错误,并解决“今天共和政治的不足之处”。孙中山进而分析说:“照正理上说,裁判人民的机关已经独立,裁

判官员的机关却仍在别的机关之下,这也是理论上说不过去的。”[7]

总之,孙中山认为,增设考试权、监察权,并将它们独立出来,同立法权、行政权和司法权

并列,就可以克服“三权分立”体制的弊端,就可以有效地保证合格的官吏得以任用,不合格的

官吏得以弹劾,从而保证国民的权益,这种“五权分立”的治国机关比“三权分立”的治国机关更

为健全,更能做到既有效率,又廉洁公正。

(二)“五权分立”:旨在实现“万能政府”的制度设计

孙中山之所以将五院设计为分工不同但又互相配合的五个部门,其目的在于实现其“万

能政府”的构想。“万能政府”是孙中山在政治学理上的一项主张。从他的有关言论和著作中,我们可以清楚地发现:他基本上肯定政府有积极、正面的功能和价值,所以,他明白地指出:“国家的责任,是设立政府,为人民谋幸福。”他也清楚地说明,要建设一个“政治最修明、人民最安乐之国家”必须要有一个廉洁而富有效率的“万能政府”[8]。孙中山之所以主张建设一个“万能政府”,是基于对19世纪以来西方国家之政府能力学说的反思,以及受当时社会主义思潮的影响所致。19世纪末,随着资本主义经济危机的频繁爆发,政府“束手无策”,于是人们开始对古

典经济学所主张的“消极政府”、“自由放任”原则展开了反思和批评,而社会主义便是当时批判“消极政府”的最具影响力的思潮之一。尽管当时社会主义的流派很多,但主张集体行动及公

有企业,以改善群众生活,并主张公有企业的所有权可委于中央政府、地方政府或合作企业,

则成为社会主义者共同的信仰之一。孙中山在伦敦蒙难后,深受社会主义思潮的影响,他立志要在落后的中国通过政府的力量来改造社会,他认为:如果有了好的政府,社会文明便有进步,

便进步得很快,能为人民谋幸福的政府,势必广受人民的热烈欢迎,这是他力倡“万能政府”的

原始动力和根本理由。