区域生态补偿关系模型及制度框架_任世丹
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安徽农业科学，Journal of Anhui Agri． Sci． 2013，41（ 16） ： 7281 － 7284
责任编辑 宋平 责任校对 卢瑶
区域生态补偿关系模型及制度框架
任世丹 （ 西南政法大学，重庆 401120）
摘要 加快实施主体功能区战略是我国生态文明建设的重要内容之一。“区域分工”的管理理念深化了区域环境与经济利益之间的冲 突，有必要建立相应的生态补偿制度。多元的利益主体和复杂的补偿关系是区域生态补偿制度建构的难点。限制开发的重点生态功能 区和禁止开发的重点生态功能区在生态本底状况、政策配置等方面均存在差异，依据不同区域开发政策导向下的社会行业活动对两类 区域生态系统的影响情势分别构建了相应的补偿关系模型。在补偿关系“理想型”的基础上，对区域生态补偿的设置制度( 规范对象及 补偿主体) 、运行制度( 补偿模式、方式和标准) 和保障制度( 资金制度、技术指标和激励制度) 一一加以分析，从理论层面架构区域生态 补偿制度框架。 关键词 主体功能区战略; 区域生态补偿; 补偿关系模型; 补偿制度框架 中图分类号 S 181． 3 文献标识码 A 文章编号 0517 － 6611( 2013) 16 － 07281 － 04
人与生态系统以及人与人之间的关系已然非常复杂，而 且它们还会受价值取向、伦理道德等等主观因素的影响。因 而，笔者所建构的关系模型是一种“理想型”，有必要设置一 些假定条件，将部分科学确定性的探究以及某些因素界定在 分析范围之外。
假设 1： 重点生态功能区所提供的生态产品具有外部作 用。从科学确定性的角度，保护或加强生态（ 服务） 功能是主 体功能区划中设置“重点生态功能区”的基本依据之一，但证 实它们存在这种生态服务―外部作用，还存在方法上的困 难，人们很难证明一个自然保护区对稀有物种的保护会对其 他地区产生哪些生态服务功能［5］。然而，从定性的角度看， 生态产品是一种非常特殊的劳动产品［6］，它的流向是开放性 的，社会共享性十分明显［7］。
党的“十八大”报告将“优化国土空间开发格局，加快实 施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展 格局、生态安全格局”作为生态文明建设的重要内容。所谓 “主体功能区战略”，是指根据不同区域的资源环境承载能 力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域的主体功能，并 据此明确开发方向，完善开发政策。在“区域分工”的理念指 引下，以提供主体产品的类型为基准，可将我国国土空间划 分为以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区、以提 供农产品为主体功能的农产品地区和以提供生态产品为主 体功能的重点生态功能区［1］。重点生态功能区为了实现其 主体功能，不但要丧失一定的发展机会，还要为生态恢复和 建设承担相应的支出［2］，如果不进行补偿，难以实现社会公 平和区域间协调发展。由此，主体功能区战略背景下的区域 生态补偿特指对重点生态功能区的生态补偿，具体而言，指 的是由政府或其他社会主体对恢复、建设和增进重点生态功 能区生态产品供给能力的提供者、特别牺牲者的经济和非经 济形式的回报和弥补。区域层面的生态补偿制度安排的最 大难点在于利益主体的不明晰［3］及关系的复杂性。因而有 必要在构建其补偿关系模型的基础上展开制度框架的分析。 1 区域生态补偿关系模型的构建
就前者而言，由于该类行为超过了生态系统阀值、显著 改变生态系统的结构和功能，导致限制开发的重点生态功能 区的生态产品供给能力严重受损、且无法通过人力和自然力 的共同作用而恢复。因而，该类行为属于严格禁止和限制的 开发建设行为，不适用补偿，也就不存在生态补偿关系。
就后者而言，对生态系统的利用行为由于未逾越生态系 统阀值，生态系统在人力和自然力共同作用下能够恢复和改 善，也就具有补偿的可能，同时存在以下不同类型的补偿关 系： ①行为人的活动导致其直接作用的生态要素受损，同时 导致限制开发的重点生态功能区区域内人群的环境利益受 损。行为人，也是受益方，应该依据其获利，自己采取措施或 通过支付费用由他人代执行的方式对受到损害的生态要素 加以恢复，并通过由此带来的生态系统服务功能的恢复弥补 受损方的环境利益损失。需要指出的是，该类情形下的补偿 关系的确定适用现有的单一生态要素生态补偿，而非区域生 态补偿关系范畴。以矿产资源开发为例，1997 年实施的《中 华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿产开发中的水土保 持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水 土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门 交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度［8］； ②行为人的活动同时导致限制开发的重点生态功能区生态 产品供给能力受损，使得享受该生态产品并因此支付了特定 对价（ 通过财政转移支付等方式） 的区域以外的群体的利益 受到损害，构成区域生态补偿关系。此时，行为人需要提供 相应的补偿，并由限制开发的重点生态功能区统筹安排、通 过投入人力、物力、资金等方式恢复生态产品和服务供给能 力，以此弥补区域外受损群体的利益。
1． 1． 2 Ⅱ类活动模式下的生态补偿关系模型。目前我国已 经确定的国家限制开发的重点生态功能区有 25 个，分为水 源涵养型、水 土 保 持 型、防 风 固 沙 型 和 生 物 多 样 性 维 护 型。 这些区域的生态功能均存在不同程度的退化，以三峡库区水 土保持生态功能区为例，它是我国最大的水利枢纽工程库 区，具有重要的洪水调蓄功能。水环境质量对长江中下游生 产生活有重大影响，但目前森林资源破坏严重，水土保持功 能减弱，土壤侵蚀量和入库泥沙量增大，亟需恢复。为此，从 区域层面来看，限制开发的重点生态功能区需要采取消极的 措施（ 限制大规模高强度的工业化城镇化开发） 和积极的措 施（ 生态功能恢复性投入） 恢复并维持区域的生态服务功能， 使区域外的不特定范围的群体获益。由此构建的补偿关系 中，区域以外的受益群体应弥补限制开发的重点生态功能区 因恢复和维持生态系统服务功能的成本投入以及放弃发展 机会带来的损失。 1． 1． 3 Ⅲ类活动模式下的生态补偿关系模型。限制开发的 重点生态功能区通过投入额外的成本，在自然力的共同作用 下，使区域提供的生态产品在原有基础上得到提高。从理论 上说，若没有前者的额外投入，区域以外的群体就无法享受 增加的生态服务价值，因而两者之间构成生态补偿关系。限 制开发的重点生态功能区投入的额外成本和额外丧失的发 展机会，由享受额外生态服务价值的主体补偿。 1． 2 禁止开发的重点生态功能区生态补偿关系模型 禁止 开发的重点生态功能区的范围和主体功能定位较明确，是指 依法设立的各类自然保护区，其产业政策导向是要严格禁止 发展工业，尤其是资源消耗和污染型企业，对破坏生态修复 的农业进行改良或停止耕作，实施核心保护区内的人口搬迁 等［9］。鉴于此，在禁止开发的重点生态功能区内开展的行为 限定为生态保护类活动，该类活动以区域生态恢复和自然保 育为主，兼顾开展对区域生态服务功能没有影响的或影响较 小的利用活动，例如科学研究、生态旅游、休憩等等。
程度的生态系统结构和功能的改变，导致生态系统服务的变 化。该变化可能会对当代其他人群产生一定的影响，从而使 当代人群之间因享有的生态系统服务的变化而产生一定的 相互关系［4］。因 此，从 理 论 层 面 建 构 区 域 生 态 补 偿 关 系 模 型，首先要了解区域生态补偿机制所指向的特定的人类活动 和行为的特征。而在主体功能区划政策背景下，又必须将这 些活动和行为与其所作用区域的生态本底状况、主体功能定 位、政策导向等具体情势结合起来进行分析。
假设 2： 当人类活动和行为作用于重点生态功能区生态 系统的时候，能够明确地界定出受益者和受损者。严格意义 上说，重点生态功能区生态产品和服务的提供者也能从该产 品和服务中获益。然而，为了该研究的顺利开展，有必要将 受损者和受益者加以人为地区分。
7282
安Βιβλιοθήκη Baidu农业科学
2013 年
鉴于《全国主体功能区规划》将“重点生态功能区”进一 步划分为“限制开发的重点生态功能区”和“禁止开发的重 点生态功能区”，并配套实施不同的产业政策，以下将分别构 建相应的补偿关系模型。 1． 1 限制开发的重点生态功能区生态补偿关系模型 从生 态本底状况而言，限制开发的重点生态功能区均为生态系统 十分重要，关系国家或区域生态安全，目前生态系统有所退 化的区域； 从主体功能定位而言，限制开发的重点生态功能 区的主体 功 能 是 保 护 和 修 复 生 态 环 境、提 供 生 态 产 品。然 而，主体功能并不等于唯一功能，它还肩负有经济社会发展 的功能，允许适度开发能源和矿产资源、允许发展那些不影 响主体功能定位、当地资源环境可承受的产业以及允许进行 必要的城镇建设等。结合上述产业政策，限制开发的重点生 态功能区生态补偿所指向的特定的人类活动和行为可以大 致分为以下三类：Ⅰ类为影响区域生态产品供给能力的开发 建设类活动；Ⅱ类为区域生态环境维持或恢复类活动； Ⅲ类为 区域生态建设和生态服务功能增进类活动。 1． 1． 1 Ⅰ类活动模式下的生态补偿关系模型。依据开发建 设活动对生态系统的影响情形和程度划分，存在超越限制开 发的重点生态功能区生态系统阀值的破坏行为和在其生态 系统阀值内实施的利用行为两种可能情势。
当代某一人群的活动作用于生态系统，可能会引起一定
基金项目
作者简介 收稿日期
国家社科基金项目( 12XFX031) ; 重庆市教育委员会人文社 科项 目 ( 12SKC15 ) ; 西 南 政 法 大 学 青 年 项 目 ( 2012XZQN11) 。 任世丹( 1981 － ) ，女，湖北武汉人，讲师，博士，从事区域环 境与资源保护政策研究，E-mail: danr68@ 126． com。 2013-05-15
The Ｒelational Model and System Framework of Ｒegional Ecological Compensation ＲEN Shi-dan ( Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 411120) Abstract To speed up the implementation of main functional area strategy is an important content of ecological civilization construction in China． Since the idea of " division of main functional areas" deepens the conflict of regional environment and economic benefit，it is necessary to establish corresponding ecological compensation system． Multiple interest groups and complicated compensation relationship are difficult issues to construct the regional ecological compensation system． There are differences in many aspects such as the ecological condition and development policies between limited development area and prohibited development area． The paper constructs corresponding compensational relational models through analyzing effects of the social sector activities permitted by two areas above on the supply ability of regional ecological products． On the basis of " ideal type" above，the setting system ( activities and subjects) ，operating system ( pattern，form and standard) and security system ( financing system and incentive system) were analyzed one by one to construct the system framework of the regional ecological compensation． Key words Main functional area strategy; Ｒegional ecological compensation; Compensational relational model; Compensational system framework
责任编辑 宋平 责任校对 卢瑶
区域生态补偿关系模型及制度框架
任世丹 （ 西南政法大学，重庆 401120）
摘要 加快实施主体功能区战略是我国生态文明建设的重要内容之一。“区域分工”的管理理念深化了区域环境与经济利益之间的冲 突，有必要建立相应的生态补偿制度。多元的利益主体和复杂的补偿关系是区域生态补偿制度建构的难点。限制开发的重点生态功能 区和禁止开发的重点生态功能区在生态本底状况、政策配置等方面均存在差异，依据不同区域开发政策导向下的社会行业活动对两类 区域生态系统的影响情势分别构建了相应的补偿关系模型。在补偿关系“理想型”的基础上，对区域生态补偿的设置制度( 规范对象及 补偿主体) 、运行制度( 补偿模式、方式和标准) 和保障制度( 资金制度、技术指标和激励制度) 一一加以分析，从理论层面架构区域生态 补偿制度框架。 关键词 主体功能区战略; 区域生态补偿; 补偿关系模型; 补偿制度框架 中图分类号 S 181． 3 文献标识码 A 文章编号 0517 － 6611( 2013) 16 － 07281 － 04
人与生态系统以及人与人之间的关系已然非常复杂，而 且它们还会受价值取向、伦理道德等等主观因素的影响。因 而，笔者所建构的关系模型是一种“理想型”，有必要设置一 些假定条件，将部分科学确定性的探究以及某些因素界定在 分析范围之外。
假设 1： 重点生态功能区所提供的生态产品具有外部作 用。从科学确定性的角度，保护或加强生态（ 服务） 功能是主 体功能区划中设置“重点生态功能区”的基本依据之一，但证 实它们存在这种生态服务―外部作用，还存在方法上的困 难，人们很难证明一个自然保护区对稀有物种的保护会对其 他地区产生哪些生态服务功能［5］。然而，从定性的角度看， 生态产品是一种非常特殊的劳动产品［6］，它的流向是开放性 的，社会共享性十分明显［7］。
党的“十八大”报告将“优化国土空间开发格局，加快实 施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展 格局、生态安全格局”作为生态文明建设的重要内容。所谓 “主体功能区战略”，是指根据不同区域的资源环境承载能 力、现有开发强度和发展潜力，确定不同区域的主体功能，并 据此明确开发方向，完善开发政策。在“区域分工”的理念指 引下，以提供主体产品的类型为基准，可将我国国土空间划 分为以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区、以提 供农产品为主体功能的农产品地区和以提供生态产品为主 体功能的重点生态功能区［1］。重点生态功能区为了实现其 主体功能，不但要丧失一定的发展机会，还要为生态恢复和 建设承担相应的支出［2］，如果不进行补偿，难以实现社会公 平和区域间协调发展。由此，主体功能区战略背景下的区域 生态补偿特指对重点生态功能区的生态补偿，具体而言，指 的是由政府或其他社会主体对恢复、建设和增进重点生态功 能区生态产品供给能力的提供者、特别牺牲者的经济和非经 济形式的回报和弥补。区域层面的生态补偿制度安排的最 大难点在于利益主体的不明晰［3］及关系的复杂性。因而有 必要在构建其补偿关系模型的基础上展开制度框架的分析。 1 区域生态补偿关系模型的构建
就前者而言，由于该类行为超过了生态系统阀值、显著 改变生态系统的结构和功能，导致限制开发的重点生态功能 区的生态产品供给能力严重受损、且无法通过人力和自然力 的共同作用而恢复。因而，该类行为属于严格禁止和限制的 开发建设行为，不适用补偿，也就不存在生态补偿关系。
就后者而言，对生态系统的利用行为由于未逾越生态系 统阀值，生态系统在人力和自然力共同作用下能够恢复和改 善，也就具有补偿的可能，同时存在以下不同类型的补偿关 系： ①行为人的活动导致其直接作用的生态要素受损，同时 导致限制开发的重点生态功能区区域内人群的环境利益受 损。行为人，也是受益方，应该依据其获利，自己采取措施或 通过支付费用由他人代执行的方式对受到损害的生态要素 加以恢复，并通过由此带来的生态系统服务功能的恢复弥补 受损方的环境利益损失。需要指出的是，该类情形下的补偿 关系的确定适用现有的单一生态要素生态补偿，而非区域生 态补偿关系范畴。以矿产资源开发为例，1997 年实施的《中 华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿产开发中的水土保 持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水 土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门 交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度［8］； ②行为人的活动同时导致限制开发的重点生态功能区生态 产品供给能力受损，使得享受该生态产品并因此支付了特定 对价（ 通过财政转移支付等方式） 的区域以外的群体的利益 受到损害，构成区域生态补偿关系。此时，行为人需要提供 相应的补偿，并由限制开发的重点生态功能区统筹安排、通 过投入人力、物力、资金等方式恢复生态产品和服务供给能 力，以此弥补区域外受损群体的利益。
1． 1． 2 Ⅱ类活动模式下的生态补偿关系模型。目前我国已 经确定的国家限制开发的重点生态功能区有 25 个，分为水 源涵养型、水 土 保 持 型、防 风 固 沙 型 和 生 物 多 样 性 维 护 型。 这些区域的生态功能均存在不同程度的退化，以三峡库区水 土保持生态功能区为例，它是我国最大的水利枢纽工程库 区，具有重要的洪水调蓄功能。水环境质量对长江中下游生 产生活有重大影响，但目前森林资源破坏严重，水土保持功 能减弱，土壤侵蚀量和入库泥沙量增大，亟需恢复。为此，从 区域层面来看，限制开发的重点生态功能区需要采取消极的 措施（ 限制大规模高强度的工业化城镇化开发） 和积极的措 施（ 生态功能恢复性投入） 恢复并维持区域的生态服务功能， 使区域外的不特定范围的群体获益。由此构建的补偿关系 中，区域以外的受益群体应弥补限制开发的重点生态功能区 因恢复和维持生态系统服务功能的成本投入以及放弃发展 机会带来的损失。 1． 1． 3 Ⅲ类活动模式下的生态补偿关系模型。限制开发的 重点生态功能区通过投入额外的成本，在自然力的共同作用 下，使区域提供的生态产品在原有基础上得到提高。从理论 上说，若没有前者的额外投入，区域以外的群体就无法享受 增加的生态服务价值，因而两者之间构成生态补偿关系。限 制开发的重点生态功能区投入的额外成本和额外丧失的发 展机会，由享受额外生态服务价值的主体补偿。 1． 2 禁止开发的重点生态功能区生态补偿关系模型 禁止 开发的重点生态功能区的范围和主体功能定位较明确，是指 依法设立的各类自然保护区，其产业政策导向是要严格禁止 发展工业，尤其是资源消耗和污染型企业，对破坏生态修复 的农业进行改良或停止耕作，实施核心保护区内的人口搬迁 等［9］。鉴于此，在禁止开发的重点生态功能区内开展的行为 限定为生态保护类活动，该类活动以区域生态恢复和自然保 育为主，兼顾开展对区域生态服务功能没有影响的或影响较 小的利用活动，例如科学研究、生态旅游、休憩等等。
程度的生态系统结构和功能的改变，导致生态系统服务的变 化。该变化可能会对当代其他人群产生一定的影响，从而使 当代人群之间因享有的生态系统服务的变化而产生一定的 相互关系［4］。因 此，从 理 论 层 面 建 构 区 域 生 态 补 偿 关 系 模 型，首先要了解区域生态补偿机制所指向的特定的人类活动 和行为的特征。而在主体功能区划政策背景下，又必须将这 些活动和行为与其所作用区域的生态本底状况、主体功能定 位、政策导向等具体情势结合起来进行分析。
假设 2： 当人类活动和行为作用于重点生态功能区生态 系统的时候，能够明确地界定出受益者和受损者。严格意义 上说，重点生态功能区生态产品和服务的提供者也能从该产 品和服务中获益。然而，为了该研究的顺利开展，有必要将 受损者和受益者加以人为地区分。
7282
安Βιβλιοθήκη Baidu农业科学
2013 年
鉴于《全国主体功能区规划》将“重点生态功能区”进一 步划分为“限制开发的重点生态功能区”和“禁止开发的重 点生态功能区”，并配套实施不同的产业政策，以下将分别构 建相应的补偿关系模型。 1． 1 限制开发的重点生态功能区生态补偿关系模型 从生 态本底状况而言，限制开发的重点生态功能区均为生态系统 十分重要，关系国家或区域生态安全，目前生态系统有所退 化的区域； 从主体功能定位而言，限制开发的重点生态功能 区的主体 功 能 是 保 护 和 修 复 生 态 环 境、提 供 生 态 产 品。然 而，主体功能并不等于唯一功能，它还肩负有经济社会发展 的功能，允许适度开发能源和矿产资源、允许发展那些不影 响主体功能定位、当地资源环境可承受的产业以及允许进行 必要的城镇建设等。结合上述产业政策，限制开发的重点生 态功能区生态补偿所指向的特定的人类活动和行为可以大 致分为以下三类：Ⅰ类为影响区域生态产品供给能力的开发 建设类活动；Ⅱ类为区域生态环境维持或恢复类活动； Ⅲ类为 区域生态建设和生态服务功能增进类活动。 1． 1． 1 Ⅰ类活动模式下的生态补偿关系模型。依据开发建 设活动对生态系统的影响情形和程度划分，存在超越限制开 发的重点生态功能区生态系统阀值的破坏行为和在其生态 系统阀值内实施的利用行为两种可能情势。
当代某一人群的活动作用于生态系统，可能会引起一定
基金项目
作者简介 收稿日期
国家社科基金项目( 12XFX031) ; 重庆市教育委员会人文社 科项 目 ( 12SKC15 ) ; 西 南 政 法 大 学 青 年 项 目 ( 2012XZQN11) 。 任世丹( 1981 － ) ，女，湖北武汉人，讲师，博士，从事区域环 境与资源保护政策研究，E-mail: danr68@ 126． com。 2013-05-15
The Ｒelational Model and System Framework of Ｒegional Ecological Compensation ＲEN Shi-dan ( Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 411120) Abstract To speed up the implementation of main functional area strategy is an important content of ecological civilization construction in China． Since the idea of " division of main functional areas" deepens the conflict of regional environment and economic benefit，it is necessary to establish corresponding ecological compensation system． Multiple interest groups and complicated compensation relationship are difficult issues to construct the regional ecological compensation system． There are differences in many aspects such as the ecological condition and development policies between limited development area and prohibited development area． The paper constructs corresponding compensational relational models through analyzing effects of the social sector activities permitted by two areas above on the supply ability of regional ecological products． On the basis of " ideal type" above，the setting system ( activities and subjects) ，operating system ( pattern，form and standard) and security system ( financing system and incentive system) were analyzed one by one to construct the system framework of the regional ecological compensation． Key words Main functional area strategy; Ｒegional ecological compensation; Compensational relational model; Compensational system framework