行政学概论 怀特

行政学概论

怀特

原序

第一章行政与近代国家

第二章行政之外界关系

第三章行政组织

第四章中央集权之体制与限度

第五章权力汇一之体制与方法

第六章权力汇一之限度

第七章部门之组织

第八章行政机构之改组

第九章人员问题

第十章历史上之回顾

第十一章官纪：现代行政管理之标的

第十二章人员招考与考试方法

第十三章分级与订定薪俸

第十四章升迁与效率记录

第十五章惩戒与罢免

第十六章退休制度

第十七章公务员之组织

第十八章行政条例与规章

第十九章行政之监督：立法机关及选民

第二十章行政之监督：法院

第二十一章现代行政之趋势

作者：

伦纳德·怀特 (Leonard·White，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗·威尔逊《行

政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。

译者：

刘世传(1894.3.26—1964.3.4) 字书铭。齐鲁大学校长。中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。回国后，先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。著有《国际公法大全》等书。1935年，任齐鲁大学校长。1937年“七七”事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。回国后，他克服重重困难，秘密主持“齐大”迁址，在四川成都华西大学借地复课。国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。

在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已发展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为真正的民主和真正的效率是统一的。又把官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学说确立一个基本理论模式和学科体系。

原序

序言中指出（直至20世纪20年代），美国的政治制度评论家从未对国内的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。

在序言中，他提出了建立行政学的四个基本假定：

“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。（共性）

第二，假定行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。（实践性）

第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。（科学性）

最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。”（重要性）这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和基本研究方法。

怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭，“吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。”“并保留其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。”

第一章行政与近代国家

管理已逐渐变为一种专门业务。其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，及组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。现行之管理，则在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练及技术上进步之种种意义。

——雪尔敦《管理哲学》

第一节行政之范围及其性质

无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。

行政中的基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学研究之范围。

怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：

（1）行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。”

（2）行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。

各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。

（3）行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。（4）行政法主要属于法律的范畴，其主要目的是对个人权利的保护。而公共行政的目的，则是对公共事务进行有效能的管理。

（5）增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。

他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。

书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。

第二节行政之由来

怀特认为：美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。地方分权、自治，“乡绅”占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。

第二，工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。这些新观念中有：承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规则的机构。因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。

第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的范围也在向各方面扩展。包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令（包括香烟，麻醉品，酒精的销售及审查）；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。

最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥”，反对高额税

收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。

第三节科学与行政

通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。他认为，“科学不仅备制行政进行所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原则。所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。工作上‘唯一最善方法’之追求，已促成研究技术之陆续发展，及研究方法之日益精纯。”“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。”

在具体实施方面，此书认为：“应于内阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。”与此同时，工作环境及雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。

第四节公家行政与非公家行政

怀特认为：“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之”。因此，政府不得不遵守一致性原则。而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进行改进。一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。一致性原则即公正性和标准化原则。

在人员待遇问题上，政府也承担道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。

公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监督，国会议员有权力发现任何违法的事实。而后者则不然。

公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结

果使公务员成为各等职业中最尊荣者。

怀特认为，政府固然应该给公务人员供给一定薪俸，及退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之范围内，罗致每代之杰出人物。”

第二章行政之外界关系

此书认为，政府工作由会议、议决及执行无穷延续，三者互为因果。如果将行政与立法司法两者的关系加以叙述，则可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。

第一节立法与行政

立法与行政的基本关系，即后者受制于前者。依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。

在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心；既发议，更监督。至于使行政机关中的自由与议会的指导及监督，均达到适当平衡的境地，则是政治上最困难，而又涉及政府成功与否的紧要问题。在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，及两部门权力分配失当的事件。立法之于行政，向来主张监视；然而其所用的方法和手续，多成为行政发展的障碍。

第二节司法与行政

第一款类似行政机关之法院

“政府司法机关，对行政之贡献，实非浅显。就职务而论，司法方面首则用以保障人权；而次则宛若行政直接代理机关。”

第二款类似法院之行政机关

“行政方面，接受类似法院之工作，亦为同等正确之事实。现下其类似司法之职务，已属重要；今后日将变本加厉。此种实例，可自各级政府中取得之。”第三款类似审核机关之法院

“法院对行政最显著之权威，即前者审核后者之行为是也。此种审核权之基

础，夙存于宪法之条文中；如禁止政府，不依正当法律手续，剥夺人民之生命，自由与财产，及保证法律上之平等庇护等是。法院审核之主要目的，乃系按行政官员之行动，与其法定权限相比较，以图保障民权，而免除行政官吏破坏法纪之举动。通常法官之监督行政，概由官吏之错误手续，及僭越职权两方着手。”

第三节政党与行政

怀特认为，美国各级政府中，党人霸政，已成定例，政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。他希望有一种好的方法，即在某党掌握政权时，对其党人加以细密的限制。

美国政府的考绩制度，沿用五十余年，在每届总统上台时，仍得委任2000以上的高级官员。同时，美国的48个邦中，仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。所谓约克逊主义，即“职禄为胜利党之战利品”，尚支配行政之大部，即胜利党为谋求当下利益，而置行政微弱于不顾。怀特希望有一种坚强忠实的行政出现，以施行其赖以博得民众拥戴的党纲，而根据该党向民众的宣言，改革政治及社会之程序。

但同时他也意识到实现这一理想的困难。

第四节国家行政与平民组织

怀特认为，公私两方，“尤须长期合作，方可应付特殊之社会情况，以减免两方之冲突，且利用两者各之特长。”并指出，“多种平民组织之首要任务，概在改善行政上之工作方法”，“其他平民组织之旨趣，则在督促社会改革计划之实现，且对各等官吏之特殊职务方面，有所贡献。”在这一点上，怀特的视野已经超出了他的前人，把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。

第三章行政组织

此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态，如中央集权与权力汇一的趋势，以及行政单位内部组织与其管理等等。

第一节决定组织之适当机关

文中指出，在决定行政组织的适当机关的实施方面，美国比欧洲各国更为繁琐。按欧洲惯例，内阁握有组织上的发动权，然后再发动之后，呈交国会批准，以领取各项新设机关的经费。

而美国各邦的制宪会议，对行政组织虽可略加干涉，各州长也负有一些类似任务，但大权仍多握在议会手中。但立法机关在行使其组织裁量权时，事实上必须将细微诸点让与执行机关及行政官吏。按美国当时通例，总统不得命令新增部门，但自联邦政府而下，政府阶级越低，遵守程度也越轻。不经议会特殊立法而新设部门，而借支领经费的手续也得到议会的默认。说明国会赋予行政方面较大的自由权。

第二节行政组织之体制

怀特认为行政组织体制上的分类是困难极大的问题，而通过分析比较，创设其标准又异常重要。

此节认为，行政制度一种最基本的区分，是自治范型与官僚范型两种。前者范式下，行政官吏多由民选任职，对选民直接负责，期限颇短，且没有再度被选的希望，也称为人民自治。在相反范式下，一般属僚都由长官委任，属僚对长官负责，若官吏行为端正，即可继续在职，甚至终身在职。自治范式中，无阶级政治的意味，而在官僚范式中，金字塔化职权是其特质之一。

作者认为美国行政制度具有民治倾向；而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。

第三节责任与权力之分配

书中认为，政府效率依靠行政组织中责任与权力的适当分配为基础。并分为两类机关做初步区分。一、主要任务类似司法性质，如公用事业委员会。二、主要任务纯粹为行政性质，如邮务部及公共建筑部。对前者机关，多赋予较大的自主权，负责官吏均规定长期在职，而其罢免则为例外；且其职责的赋予也根据法律条文，而不基于行政长官命令，因此其地位显然在普通行政各部之外，可视为“独立机关”，除非重大渎职情况，行政长官并不负责监督责任，而在实际事务方面，也很少有机会影响到他们。

怀特认为权责一致原则绝非易事。原因在于：

（1）行政长官的权力对此等官署没什么太大影响。对于民选官吏，由民选而来，因此长官不得罢免其职，也不受长官监督,缺乏固定的负责系统。

（2）行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清。

（3）行政职权分配不当。

（4）同一种行政事务如果由两个以上官员办理，若出现失误，每人都有不负责的理由。

（5）行政机关之间常有冲突事件发生，除非设立协调机关，否则权责关系将陷入混乱状态。

（6）行政机构设置过多导致行政机关职责不清、工作范围模糊，使行政机关领导有机会越权，造成部门间的对抗。

（7）参谋咨询机构超出了自身职责范围，试图取代行政领导工作。

因此怀特提出，适当的权力必须与确定的责任同时存在。第一，表示适当法定权力的实施，须有立法根据；第二，表示必有充分财源以适应法定的状况。

第四节专门行政者与客串派行政者

行政机关中每部门内都由专门官吏和名士派管理。专门官吏，以服务国家为其终身职业，而客串派官吏是短期在职，对行政业务属于门外汉，这两种角色所负的责任按政治制度不同（官僚或自治）而不同，但在近代行政中都有相当的地位。怀特认为，美国行政的效率已因客串派势力的畸形扩大且侵入专家领域，而罹受其害。

但客串派行政者，仍可期待无限良机，以应用其特殊的贡献，而在地方行政机关中尤为重要。他认为中央政府及各邦中重要行政部门领导若以客串派任之，则较之专门官吏更为满意。例如名士派商务部长，可以维持本部与外界关系，尤其是与立法机关，与一般民众，以及新闻界等。这种人才不是本部门中长期培养所能获得的。

至于客串派官吏的职责，并非管理，而仅为观察行政是否有效，同时给与相应咨询及建议；并在部门内部纠纷中做出仲裁。

而专门官吏的任务，可以概括为：

（1）执行本部门工作。

（2）监督本部门工作完成情况。

（3）支配行政人员，分配工作。

（4）以财政及其他各种报告，详陈本部工作成绩。

（5）给本部门领导提出建议。

（6）当领导决定行政政策时，若对技术上有所咨询，得供给其需要。

第五节行政分部之原理

怀特认为，各部职权的决定与分配，根据两种条件，即按人员或等级而分配，以及按应实行的任务而分配。由实际方面而论，还有两种基础，即按地域和实行工作的性质分配，或者按行政方法而分配。

他认为，行政分部能使政府的各种服务机关，相互依靠，造成坚强的权力汇一，以及联合一致的行政机构；树立的有效制度；确定行政权力及责任，布置免除行政首长管辖组织上、规则上、设备上、人员上及活动上重复弊端的基础，使在同一范围内活动的各服务机关有保持合作关系的可能；提供一种防止或修正权限相互抵触的方法；可在行政方法上和手续上，极易订定标准；顺应关于普通事务实施方面的集权，及购置材料等事务。

但怀特指出，组织的一般原则至为简易，而实施则颇为困难。

第六节协调之机械

（1）他提出应该精简机构，减少协调工作的数量和难度。“协调的困难是行政单位数目增加，因此，现代行政发展的新趋势是缩减行政部门的数目，一方面归并工作性质相近的各行政单位，一方面削减多种独立局。”

（2）怀特认为应该设置行政协调机关。

（3）他认为要通过精密的协调来获得较好的协调结果，进而提高行政效率。

（4）在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定，这不可避免地会遇到矛盾乃至冲突，各部门在协调过程中总是争诉各自的理由。为了及时有效地协调，他特别强调首长裁定是最后结果，但遇到不合理时可以向上申诉。

（5）怀特还提出实行协调的原则，即对任何事件均由主管会制定完整政策，用以领导相关各部。规划这种政策是附设专门的协调委员会，各部门有专人参加，

形成联合规划中的协调部分。

第七节优良行政组织之体验

书中总结，行政组织的繁杂，就实际方面而言，政府确是人类事务组织中最大者，虽然不能整个全部商业原则来运用，然而大部分工作是属于能采用商业原则的性质的。

书中认为创造行政机关最优秀的人才是专职行政官吏自身。而组织范式，不外乎人民自治与官僚政治；中央集权与地方分权；权力汇一或权力散漫；单数执政或复数执政。

从科学角度看，我们从没见过有任何行政组织的适当标准，或合理精确的计量方法，能用来决定某种组织的影响。但这种计量方法已引起政治学者的重视。书中指出，促成评价标准的初步手续已经着手进行，以期待评定政府的行政效率。但这种方法的实际运用成熟或成功与否，还需要时间的考验。

第四章中央集权之体制与限度

中央集权的倾向，是依垂直线进行；而权力汇一的趋势，则循水平线而发展。

对于中央集权的研究，学者们偏重于该问题的政治方面，而忽略了其行政方面，书中则更侧重对行政问题的研究，而政治方面，作者认为是表示一种特殊趋向，即集合唯一绝对的最高权力于立法机关，而决定国家政策的一切问题。实际而言，世界各国堪称无一在政治上是中央集权的国家。

怀特认为，行政方面的中央集权与地方分权问题，即是中央行政总枢及其外署相互关系上的问题。

第一节中央集权之趋势

行政上的中央集权或地方分权的差别，其范围之广泛，已经与各级政府间的政治关系相近。书中指出，美国当时近半世纪的行政潮流，已经渐次向中央集权的方面进行，开始仅出现于地方政府与邦政府间，后来又深入到各邦政府与中央政府之间。

在北美尚未建国之时，其地方分权程度举世惊奇，邦政府屈服于各县政府，

各县政府屈服于各城镇，而各城镇又受制于各区。那时美国的交通运输业障碍繁多。

美国独立之后，分权情形也未见好转。民众对地方政府仍很信赖。

南北战争之后，各邦政府在中央集权的程度上才有长足进展。

中央集权的程序，一方面包括对地方官吏实行监督权；一方面则将某种行政权限的一部分或全部，由地方政府转移至邦政府，或由邦政府转移至中央政府。

美国宪法第14条和第18条增修条文，造成全国系统的大规模中央集权化。前者在行政关系上，没有任何变动，而后者已成为中央集权的有力代表。20世纪，已昭示一种国家行政中央集权的必然趋势。

由工业革命潮流推动而产生的一种崭新社会，无论是微小的行政地域，抑或是较大的行政中心，均先后与其紧密关联。曾经地方负责处理的事物转交于邦政府，或进而划归中央政府权限之内。

第二节中央集权之体制

英国：

1、在某项要求达到后，中央政府拨给补助金。

2、有关于地方行政事务的法规、命令及规章的发布。

3、对地方官吏行政上的赞同，借使发生效力。

4、判决地方官吏所判决案件或争执的上诉，而诉讼当事人一方须为地方官员。

5、当地方官吏非法完成行政事务或渎职时，对其进行惩罚与课定。

6、民意的征询，报告的要求，及知识的散播。

法国：

中央监督权的行使，由内务部及其外署官吏，即省长与副省长执行。全国省县的整个管理系统，均由其指挥监督，而地方自治行政机关，仅能监督县级政府，甚至对县级政府的监督也有来自上级的监督压力。总之，法国制度表现了大陆方式的特质，其唯一例外，只有普鲁士中央与地方行政范围有清晰的划分。

美国：

1、中央政府对地方政府建议与辅导。

2、放任地方政府自由完成任务，但必须向上级政府呈递报告。

3、“无监督特权之调查”。中央官吏有调查或建议地方官吏之权，但无权力强迫其实行。

4、附带扶助金条件的调查。即“扶助金制度”。（详解见后）

5、账目的检查。

6、事前同意的取得。在很多事件上，地方政府须事前请求高级官吏以获得其特别允许之后，再开始实行。

7、审核严厉。

8、附有强制执行权的命令。在这种情形下，其行为的发端，由地方官吏转移给中央官吏。

9、攫取一部分或全部的地方政府工作。

第三节扶助金制度

美国国家范围内中央集权程序的最近形态，是根据联邦政府对各邦政府扶助金范围的扩大。无论何邦，要想由联邦政府承受扶助金时，就要履行联邦主管此类款项各官吏所规定的条件。同样的扶助金方案，早已由各邦政府有效地实行了，而施用于其直辖的各地方政府。

中央监督各邦使用其扶助金，邦政府若不能达到某种效率的标准，联邦官吏握有停止其扶助金的权力。同时，某邦或某地方必须筹备与联邦扶助金总额等量的款项。在这种制度下，联邦官吏显然拥有很大的自由裁量权，其可以任意对各邦政府的政策及其行政方法施以严厉的监督。但在实际执行上，演变为中央对地方的咨询及合作的行为。

第四节行政中央集权之诸般问题

1、胜任。概括而言，联邦政府的官吏，比各邦官吏更多，而各邦官吏又较地方官吏更有效能。联邦官吏素质之高，可概括为：职责范围广大；专攻机会之多；威望价值之隆高；联邦政府对雇员待遇之丰厚。因此，赋予较高官吏较大权力的趋势，正在加强。

2、创制之中心。政府允许服务人员自由运用其创新的才能，是良好行政组织中的主要问题之一。所谓过度的中央集权会压制公务员潜力。因此长官要给予

下级官吏更多的激励。

3、一致。很多行政行为上，须以一致原则为主旨。

4、行政领域。中央集权的趋势，不过是以较大的行政范围替代原来较小的行政范围。中央集权在行政领域的扩张，是基于相互的作用，因特定目的适当选择行政领域的行为，也是提高效率的一部分。

5、官僚气。行政组织为处理无限多的微屑事务而变的机械化。如果机械化的程度越深，则与民众直接接触越少，而陷入的困境与危险也越大。所以实行中央监督各地方政府多表现为延宕状态。

6、监督。中央集权程度越深，则领导官吏方面所拥有的权力也越大，行政组织本体也越演变为独立职权的中心，则更易于在民治政体下人民进行监督。

第五节中央集权之限度

书中认为，中央官吏行使权力之所以合理，是依据两种原则，即：关于全国民众利益的任何事务，必须由中央政府或其代理人处理，即使是最低限度，也须由这种机关加以监督；若地方官吏显示其人力不能有效处理其所受委托的事务，则此事务应给与较能胜任的官吏处理。

第二，地方政府与邦政府间的关系，应视为有机体，而不能视为机械式。当前的问题，是承认双方的独立性与责任。中央集权不应含有吞并与融合的性质，而地方分权，也不应含有分化与独立的性质。同时，必须要有充分的中央集权藉以树立邦政府的自主权；又须有充分的地方分权，藉以保障地方自主权；更须有充分的监督，藉以确定双方的行政责任。

第三，中央集权的限度，依现行社会合作的技术，及现行社会的环境为转移。可以假定三种标准：即现代社会主旨与目的的有效达成；团体及个人创造与负责意识的保持；人民适当监督行政的延续。

第四，由社会侧面的观察而知，中央集权的进展速率达到其“饱和点”的时期不尽相同，也因地而异。地方政府的自动合作究竟达到何种程度才能阻止中央集权极端发展的趋势。可以断言，各邦的市政府，借非正式组织，定能集中各方合作资源，而制定各类有效服务的规章；否则，此类规章的制定，势必为各邦政府所取代。

第五章权力汇一之体制与方法

怀特认为，世人对中央集权趋势的注意力，已被兴起的“效率与节约”运动所掩蔽，此项运动的一般趋向，是在设置“自然”行政单位，而且以多种策划，使这些分立的行政单位联合一致。最主要的策划，即是增加行政元首领袖地位的权势。因此，对此种趋向，有人倡议定名为“权力汇一”。此定义并非表示一切行政决定，都由行政元首一人做出，其意义仅对行政元首给予适当的权力，以确定整个行政组织可以工作如一，而避免分裂为多数不相关联的活动。

此章分节列举了英国、美国联邦政府、伊利诺伊邦及市政府的权力汇一，在此不再赘述。

怀特认为，各种行政制度的真谛，可在以下原理中找到，即：

稳定树立忠实有效及负责政府的形象，是在将一切重大权力集中于行政领袖身上，并设置直接受其监督的行政机构，以便有效实施其集中的权力。根据此项原理所形成的一般行政制度模型，无论在市邦还是联邦政府中均是一致。实现此项原理的第一步，是在促成行政领袖权力的直接扩大，尤以地方及邦政府为重点。行政领袖可委任多数官吏，且不需同级政府立法机关的同意，其还能罢免官吏，而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外，行政领袖可以凭借对各部门的改组，定期或不定期的召开会议，与各部门领导相磋商。

权力汇一运动，确实在逐步、无形的发展。而且将行政责任牢附于行政领袖之身，以校正以往错误的执行公务的方法。

第六章权力汇一之限度

权力汇一之赞成与反对

书中认为，美国行政机关亟待治疗的症结，是行政机关的重复，以及脱离任何监督而过度独立；实际上显然应具有联系的机构，几乎完全缺乏合作；责任的毁弃，或至少是责任的混淆，任何精细的财政政策，均属罕见。其认为这些症结反映为各部门之间惊人的消耗和浪费，公务员不能胜任，以及各行政机关力量上以及正当性上不能取信于人。

因此，有人赞成责任集中即权力汇一：缩减行政单位，只在少数机关之间进

行有效联络；显示协调工作计划的单一财政政策以及领导地位的统一。而适用范围，则是广大邦长及市长的权力，以及委任、罢免、并监督其所辖的官吏集团。并建立阶级政治，尤其是相当数量的辅佐机构，以实现编制预算及财政监督的原则。

而反对者对以上列举的各种弊端，虽不否认其客观性，然而轻视其重要影响。认为在现存政府形式下，“美国人民确已成就多种伟业”，且欲将目前困难的根源，归咎于世界大战带来的变动，因此主张抛弃先人开创的事业，不应操之过急。相反，他们对树立行政领袖的条件要求苛刻。他们认为，这必定会造成“危险性”的权力，且担心单一的行政命令会导致政治机构的恶性膨胀。按反对者的辩护，主张职禄分赃制的人一旦获得领导职位，则此前由独立委员会排除的职禄分赃制必然会无限蔓延。财政监督计划的运用必将破坏各部的责任，而各部中的每项决定也会受到外来权力的牵制。

在执政党移交权力之时或行政监督人员调任之时会造成政策上的突变，监督机构的过多会导致各部门行政受羁束，大的趋势虽是成立大部门，而内部若没有实际联络及有效合作，其结果必然与设计的计划不符合。而且，若有真正的强势人员，那么大规模的权力汇一似非必需。

同时，反对论主张：权力汇一之所以不需要，是由于行政组织的主要任务多半会被人误读。实际而言，所谓主要任务就是：政策与行政计划的贯彻；确保各部门对其公务行为负责；善于利用专门人才；鼓励并发展官吏或雇员的创新能力，且维持政府与被治者之间的密切关系。

依据这些观点，此种任务绝非辞退多人而代之以一人执政所实现。反之，似乎可以依靠其他行政组织范型。即各部门均保持最小形式。此外，该项组织中，每一个单位均赋予自主权，且同受一个委员会领导，轮流担任。

对权力汇一正反两方观点的点评：

1、各部之改组。如果仅把多数服务机关裁并为少数部门，势必无所成绩。而且，如果使向来没有工作关系的各机关相联合，也必定产生多种弊端。

2、监督官吏之胜任。即使轻微权力的肤浅及粗糙应用，也可造成难堪的情势，且假如经验证实，邦政府不能获得富有远见、同情心、刚毅及判断力的人员以处于重要位置，则监督制度必须重新制定。

3、行政情报。有效监督因素之一，是搜集有效消息，若没有确切的了解，则没有有效的监督。实际上，只有极少数处于负责地位的官吏能收到其必需的有效情报。因此有改革的必要。

4、政党操纵。由于权力汇一，导致职禄分赃制可从行政中心，外延到整个组织的各个部分。因此有人主张，吏务委员会组织，应离市长而独立存在，而且在实施方面不受其权力影响。推行此计划的原因，是要使该委员会中排除政治作用。

5、延宕与拘滞。各机关官吏对所谓“中央集权”的扩大，势必会产生不满，因为机关中的一切设施均会受其束缚，因此阻力重重。

6、责任之散漫。即分化权责。

7、创造才能。在权力汇一及权力散漫两制度的拥护者间，要充分鼓励公务员及雇员的个人创造才能，且激起他们的努力。使有技术性及制定规章性任务的各行政部门能达到政策贯彻的需要；使在官吏更替时，形成不干涉的风气和惯例；诱导对政治淡漠的公民服务于非营利公共组织；在易于发展的职务上配置正当权限及责任。

理论与实践已显示，多种职务的实施，权力散漫较之权力集中，能获得更大的效率，且能达到更民主化的行政。

第七章部门之组织

主要的行政组织，都由立法机关所建成，而目前可以增加的机构，是较细微的行政机构，虽也经常受立法机关干预，但但部分均由该机构负责的行政官吏所创制。

在一个部门内设置必须的机构的标准，与整个行政系统相同。一个部门的首长，需要谋求组织的职务一致，保证清晰责任，规划适当的监督与财政节制，确定适当的协调制度，鼓励充分运用干部人员才能，即所谓“促成工作”。

第一节控制管理机关之范型

内阁阁员不兼任部门职位的制度，在美国从未实行过。英国则久已施行，且有显著成效。其内阁之中，设有若干只负责名义上责任的名额，将其全部精力用

于日常重要事件，或从事于任何特别工作中。

此节通过对伊利诺伊州、马赛诸塞州、劳动与工业部、公共建筑部、华盛顿州、纽约州不同的行政范式进行举例，得出“其由政治与人员情势之迫切所制定者，或与由注意原则及企图效率所制定者相等。”

对于次级行政组织，其主要条件是在建立一种能保证行动的准确与活跃，且对法律负责，以及适应各社会团体二者结合的关系。在此级行政中，官吏与相关团体应负交接责任。

第二节内部组织之范型

怀特认为：一部门内部组织，一方面根据法则，一方面根据部长的特殊命令，一方面仅根据惯例来分工。若内部的组织都由法律规定时，则责任划分也许将会陷入僵局。无论立法机关的计划是什么，各部门都有某种限度的自治权。

在联邦制度下，向来有局署附属于部门，部门附属于总统的原理，然而此项从属关系多系理论方面。原因在于局署职权独立，并由立法而逐渐增加，而此类职权又可由大部分自由行使，不受部门首长束缚。

然而就广义方面而言，各部门的内部组织，还是属于阶级政治的范围，即副职向正职负责，下级向上级负责。

第三节部内统辖之方式

此节指出，各部部长应付本部门内的问题，与行政领袖应付其整个行政问题相同。

为应付错综复杂的情况，有多种已经使用的方法，其中最普通的，为所谓“内阁会议”，即由本部门下级领导协同上级领导讨论本部门事务。

政治首长与其常务僚属之间，在理论上的关系很简单。政治首长须完成其机关中的日常事务，而其职务，是对行政与社会上的一般意识之间进行调和，而尤其以议会方面为突出。

对于监督问题，则因监督工作的性质而变更不同的方式。

怀特假定：非技术长官，除确保其所属的技术人员胜任外，不能有所干预，而其僚属日常的工作，也不受监督。

第四节各部首领之职务

怀特认为，各部门首长对部门内的任务，一方面依其与行政首长及立法机关间的关系而定；一方面则依行政人员团体的领袖地位所固有的情形而定。

第二，就广义方面，可以认为：除在较小及相同的各部门中，“支配”并非一部门首长的事务，但需要监视其胜任人员，进行全面的支配。它的任务是监督、调整、统辖，而非实施工作。因此，一部门的首长，无论在市、邦、还是联邦之中，多因其在政党方面的重要性而谋得位置，所以其重心必然偏重于政党方面。

第三，只有部门首长，在部内拥有罢免权，同时也是部内各种争端的最后裁判者。同时，部门首长在法律条款下，享有制定部内主要政策的特权。此特权的大小，虽环境不同而变化。

第五节主要行政人员之资格

美国立法中，高级官吏的职务，大多缺少专门或技术胜任上的标准。

怀特举例伊利诺伊州的行政法规中，对部门首长的资格没有订定条例，对其从属官吏也无明确的限制。而根据法律规定，各种咨询会则均须有特殊资格：1、技术上专攻；2、职业代表；3、公正；4、地理区域。虽然在法律条文中没有制定类似规则，但也应足够引起人们的注意，立法机关对于资格限定的地位显然还没有引起重视。

第六节咨询之职务

怀特认为，行政必须根据民意进行。美国的民主政治制度就是建立在这种基础之上的。而女性选举权的最后成功，又标志着此项原则的发展已达到顶点。换言之，美国人民均可自由参与国家政治生活（南部黑人除外）。而且可以对有束缚其利益的法律的制定有不同的主张。但美国行政制度对获取民意的要求，可以说极不适宜，这是由于制度本身的不成熟造成。而美国行政自由裁量权，已经发展到事先求得了解及同意而后施行的水平。因而，民众的商榷，讨论，调整能引入其中，便导致民众对政府的信任。

这种事实立法机关早已认识到。因此，有了进一步发展，即民众以请愿权及委员会实行征询，可直接表达意见。此外，也可借复决制度反映在宪法及法律的变革中。

同时，行政事务协商的重要性，也引起人们注意。如1908年创设的邦长会议；（此后有较多民众参与） 1922年总统召集的农务会议；1922年胡佛部长召集的无线电会议；1921年失业会议；以及1924年的全国街道与公路安全会议。

另外，各种常设咨询会的设置，也是这种意识的自然发展。咨询机关的真实价值，是一种代表性质的机关，作为取得民意的组织，必然能为厉害相关者发言。

第八章行政机构之改组

第一节改组运动

怀特认为，改组运动中最重要的任务，即节约。改组运动中所应用的各种方法包括：

1、集中权力以形成最后的行政决定。

2、行政决定方面独立审核的探索。

（以上二者均包括从属原则即阶级组织的实施。）

3、行政责任更详尽的确定。

4、更高级的工作协调。

第二节若干改组后之行政制度

市经理制：

市经理制的主要特征是市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对市政府和城市实行专业化管理。此制度有利于引入市场竞争机制；有利于对市政府和城市实行专业化管理，提高城市管理的效益；有利于把政治矛盾与城市管理相对分开。在当时的美国，显然适合时代需要，高出其他市行政范型。

其特点是：1、市行政领袖对专门行政的胜任；2、任期较长；3、行政责任的完全集中；4、协调与监督上的充分机会；5、市行政机关与市议会或市委员会间适当的关系。