简论公共事业管理的现状问题及解决方法

简论公共事业管理的现状问题及解决方法摘要：公共事业管理是指政府和非政府组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。

它的理论建立和教育模式都源于西方国家的政府机构的演变与运作。

随着中国政府职能的转变和机构改革的推进，公共事业管理体制存在着许多急待解决的难点问题。

要想扫清这些障碍，重新理顺改革思路，不但需要大量的实践积累，更要从理论深度上找出问题的根源，从而指导我国公共事业管理体制改革与创新的具体实施。

本文将基于中国公共事业管理的现状，分析存在问题，提出解决方法。

关键词：现状分析存在问题绩效评估解决方法正文：一、公共事业管理发展的简单概述“公共事业”主要是涉及到纯公共物品和准公共物品供给的行业和部门。

纯公共物品一般与政府的公共行政密切相关，如消防、司法等公共服务，必须遵循社会性目标而非经济性目标，对于社会和国家的发展与稳定有重大意义,应该由政府作为此类物品和服务的供给主体①。

所谓公共事业管理，是指政府和其他公共组织动用各种资源解决公共问题，处理公共事务，提供公共产品的活动与过程。

追溯历史，自从有了人类就有了人类的公共生活，因而也就有了原始的、经验的公共管理。

科学意义上的公共事业起源于二十世纪早期的美国，美国前总统威尔逊把科学管理的方法运用到政府的公共部门，形成了公共管理，它的理论基础来源于泰勒的科学管理和马克斯·韦伯的“官僚制”公共管理的发展是迅速和曲折的。

随着社会的进步，政府的规模也日益地扩张起来。

例如，在1870-1970年的100年里，特别是二战以后，英国的公共部门文职人员从5万发展到80万，增长了16倍②，随之带来的是政府作用的无处不在，最终造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失③。

二十世纪七十年代全球石油危机以后，公众对政府官员和公共机构管理人员的服务品质要求更高，政府面临财政危机、管理危机和信任危机，于是，英国撒切尔政府“私有化运动”在世界范围内掀起了一股持久不衰的政府机构改革潮流，其主要目标是公共服务的市场化，撒切尔主义公共管理新思维的特征可以归结为：以市场机制逐渐取代政府干预；减少政府开支、鼓励私人投资；缩小文官队伍的规模；鼓励公司竞争及公共事务向私营部门的转移。

这场运动也称“新公共管理运动”。

它集中体现了政府退却、公共服务市场化和社会化的特点。

这股潮流一直持续到今天，它所倡导的企业化政府、学习性政府的改革理念极富现实意义，它要求政府更加廉洁、更有效率、更富责任感。

事实上，这场改革是有其社会、经济和政治根源的，最直接呈现在我们面前的是，社会的发展带来了更多的公共事务：发展经济、维护社会正义、提供社会保障、增加国民福利、充分就业、改善环境、制止犯罪等等，公共事务的复杂性要求增加政府职能，但政府职能的增加又会削弱社会和市场的作用，带来官僚制的异化，这种矛盾凸现了专门化的公共事业管理的必要性。

从这以后，公共管理理论得到了长足的发展，它摆脱了传统的行政理论的约束，建立起了适应时代要求的政府治理模式。

在全球化浪潮中，国外的公共管理实践和教育都呈现出一派良好的发展势头，我国的公共事业管理发展也应当顺应潮流，政府官员必须要有强烈的服务意识和公共责任感。

以往，成为国家公职人员并没有严格的专业限制，造成某种程度的混乱和无序，形成一种不合理的人力资源配置方式。

随着公共事务复杂性的增强，国家公职人员的专业化和管理行为规范化尤其值得重视。

随着国家机关政策和政府职能的转变，一部分公共事务的管理将推向“大社会”，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面，国家要从过去包揽社会事务的状况撤退，建立起规范的机构，使国家官僚机构更多地从传统的政府角色转变为公共服务企业和公共服务管理部门。

党的十六大又提出“决策与执行相协调”④观点，决策与执行职能在分离的前提下相互联系，这也意味着政府职能转变的趋势。

中国加入WTO以后，在管理方面的“公”与“私”界限发生了很大的变化，过去，经济、文化、生活和社会的一般方面都归政府管理，如公民权利、工商事务、环境保护、慈善事业等。

现在，这一系列社会事务不断地寻求社会途径来解决，政府管理的垄断企业逐渐民营化。

因此“公”的范围越来越窄，相反，私人领域的公共因素却越来越强。

私营企业的经营行为不再是个体行为，它包含着社会公共主体对它的要求和规范，所以公共管理的主体扩大了，它不仅包括政府机构，还有商业组织和非政府组织。

有些社会公共事务适合政府管理，有些公共事务又适合商业组织来管理，而一些既不适合政府管理又不适合商业组织管理的公共事务则由非政府组织来管理。

非政府组织从非营利的角度出发对社会公共利益的关心会对公共管理的平衡起着制约作用，它的职能会日益加强，对管理人员的质量要求和数量要求会大幅度提高，在我国具有广阔的发展空间。

目前看来，在中国进入经济相对过剩时代的同时，公共事业市场却仍然停留在短缺状态。

医疗卫生、文化教育、环保、交通等基础设施普遍都潜存着巨大的消费需求。

随着中国经济发展进入初等发达国家水平，国民的消费能力不断增强，对缓解公共服务短缺状况的要求将越来越迫切。

二、公共事业管理的现状分析及存在问题1.公共事业管理体制改革相对滞后。

自1985年起，我国先后发布了一系列有关事业单位改革的决定，进行了大量有关的探索和试验。

但由于事业单位改革的深度、广度和难度较大，触及的利益也千头万绪，致使改革的步履维艰，进程颇为缓慢，成果仍在期待之中。

2.缺乏明确的改革目标和路径。

由于我国公共事业管理体制的创新属于开拓性的事业且无现成的经验可以借鉴，因此，在改革初期的探索阶段，基本上采取了大胆进行实验性改革的方针，并没有提出一个明确的目标模式。

由于改革模式不够明确，无法科学界定、合理划分和重新调整政事双方的权责关系，因此很难做到周密策划、有计划、有步骤的简政放权。

而公共事业组织自主进行的改革，既不能触动传统事业的根基，也不能解决发展中的问题，更没有实现政事分离、反而还更加混淆了各种不同性质社会组织之间的职能界限，造成了体制混乱和体制冲突。

3.缺乏改革的整体配套条件。

由于事业单位的体制改革在前期是分头并进、各自为政的，所以不仅各类事业单位的改革进展不同，而且也未能与其他方面的改革相互配合。

而公共事业管理体制改革实际上是一个巨大的系统工程，其面临一系列的难题，需要各方的协调配合解决。

尤其是资金来源与人员分流问题，更不是仅仅单个部门独立所能够处理好的。

不解决这些问题，事业单位管理体制的改革就难以继续推进。

4.缺乏完整体系的绩效评估系统。

近年来,我国公共服务企业绩效评价取得了长足发展, 以目标责任制和公众参与评议为主的实践方法大大推动了各类公共性企业的服务能力和效率。

随着公众需求的无限性和资源有限性之间矛盾的扩大,原有评价体系的不足日益显现。

例如公众参与虽然能通过服务更多响应群众的需要而改善企业服务能力和水平，但却常常被认为是负担沉重、成本高昂和消耗时间而难以达到应有目的，绩效考核作为主要的评价手段又往往因为指标体系建立困难、量化数据不足、考核途径以及考核结果的实际效力等问题而流于形式⑤。

三、公共事业管理问题的解决策略1.善于利用科学的管理方法.进行公共事业管理体制的创新，离不开其具体管理方法的创新和优化。

只有运用科学合理的管理方法，才能够提高组织的运行效率，做到物尽其才，才尽其用。

近年来，在公共管理领域，出现了许多新的管理方法，如目标管理方法、市场检测法、环境扫描与基准比较技术、政府服务承诺制度、绩效评估方法等等。

这些方法许多是从企业特别是跨国公司管理的实践中产生出来的，经过一番加工改造之后应用于政府行政部门和公共事业组织中，并取得了一定的成效。

在新的经济体制下，要健全、完善现有的公共事业管理体制，必须要进行公共事业组织管理方法上的创新，从而使公共事业组织能够在新的环境下高效、公平的运作，实现其为发展市场经济服务的宗旨⑥。

公共事业组织在信息化发展的新时代，必须要建立一套相应的信息管理系统，实现各部门之间的有效沟通，保证信息渠道的通畅、及时和高效。

信息化的发展主要是改变公共事业组织传统的管理模式，使之以消费者主导，发挥公共事业组织在横向和纵向两个联合中的作用。

在管理方法上，除了制定一系列相应的法律法规，对网络中现存的各种社团进行分类管理，还要建立一个完备的成员资料数据库，利用职能信息检索、智能化网络监控等技术手段，对网络社团进行规范化的科学管理，使得网络社团作为当代公共事业组织的一部分，充分发挥其应有的良性作用。

2.积极运用多元的管理手段。

公共事业管理手段多元化是管理手段发展的一种趋势。

由于公共事务随着社会的发展变得越来越负责，公共事业管理手段很难适应社会发展的需要。

这是因为传统的公共事业组织由于行政依附性较强，在管理上也沿袭行政管理的方法，对于准公共事务大部分采用行政型命令的直接管理手段。

在市场经济条件下，这种直接管理的手段不利于分权，不利于发挥其他系统的作用，横向沟通困难等缺点日益显露出来。

因此，这种管理方式必须进行改进、创新，更多的采取间接管理的手段。

对于公共事业的管理可以运用经济、法律规范的间接手段，同时发挥情感教育管理手段在组织管理的作用。

在组织中建立完善的制度体系和规范体系，加强道德约束机制，发挥主体的能动性，努力创造良好的管理环境，运用各种管理手段对公共事业组织进行综合的治理。

3.努力培养高素质的管理人才。

由于公共事业组织涉及到科、教、文、卫、体等各个领域的方方面面，对于公共事业管理体制人才的培养，也要求管理的人员一方面应该具有广博的知识面，能结合具体的专业和职业特点，既懂得政治，又懂得经济；既认识自然，又认识社会；既熟悉科技，又熟悉人文；既深知中国，又了解世界。

另一方面，也应该具有较高的办事能力，理论联系实际，善于创新，善于接受新型事物。

它要求公务员具有过硬的政治品德素质、知识素质、能力素质、身体素质和心理素质，培养知识复合型、技能复合型人才。

尤其是网络经济的到来，更要求公共事业组织的管理人员除了其他的专业知识外，还要具备一定的网络和计算机操作能力，熟悉现行的各种法律法规政策，从而对公共事业组织进行规范、科学的管理。

4.科学界定政府间公共服务事权、财权需要完善转移支付制度，明确区分政府与市场、政府与社会间的界限，划清政府的职责范围，从可操作层面上划分中央和地方政府的事权范围，对省以下各级地方政府要按照受益原则、能力原则和效率原则进行划分。

明确财权⑦。

分税制使中央集中了大量的财政收入，地方政府掌握的财力往往小于本级支出的需要，因此在基本公共服务均等化的实现过程中，财力上须主要由中央政府负担。

完善转移支付制度，建议设立一般性转移支付、特定转移支付和专项转移支付，突出强调一般转移支付，解决地方财力不足问题⑧。