荷兰空间规划体系研究

基于垂直协调视角下的空间规划体系研究

——以荷兰国家空间规划为例摘要

作为重视政府干预的国家，荷兰自上世纪50年代开始了国家层面的基于公共和市场干预的战略规划，逐步建立国家空间规划体系，统筹完善协调机制，以管制性而著称。本文将以荷兰空间规划体系中的垂直协调为重点，阐述各层级规划内涵以及规划新动向，最后提出我国可以从规划模式、规划体制、协调机制等方面参考和借鉴荷兰经验，从而完善和优化我国国土空间规划体系。

关键词

荷兰；空间规划；纵向协调

1背景

1.1研究背景

我国的空间规划开展之初就建立了相应的规划体系，但是随着各部门越来越重视空间规划，现有空间规划体系存在的问题逐渐暴露出来：大多数的空间规划和相关规划由不同等级不同部门组织编制，以致于空间规划类别虽多但规划内容与职能常常相互重叠冲突，空间规划分级明确但下级规划受限且不能结合实际，最终导致空间规划难以协调和衔接。因此，我国迫切需要对现有空间规划体系进行调整，总结国外先进国家和地区规划的经验教训，建立和完善我国国土空间规划体系。

1.2研究目的与意义

1完善我国国土空间规划体系，寻求经济效益与环境效益的平衡

荷兰国土空间规划历史悠久，特点鲜明，在欧洲乃至世界处于领先地位，尤其规划思想和追求的生态理念对世界规划界产生深远影响，实现了社会、经济与自然的和谐发展。因此研究学习荷兰的空间规划理念，对于推进我国城镇化背景下节约用地、经济建设和绿色和谐发展具有积极的启发和借鉴价值。

2汲取荷兰国土空间规划经验，在有限土地资源中创造宜居环境

荷兰国土面积只有4.15万平方公里，人口密度为408人/平方公里，却承担了欧洲水路运输门户、世界重要空港、国际金融中心等重要职能，是欧美世界中密度最高的国家之一。本次研究旨在更好地利用有限的土地资源，在保证良好生态环境和农业空间的基础上满足城镇发展需求，建设高水平宜居环境。

3探讨荷兰规划垂直协调机制，优化我国空间规划纵向协调管理

长期以来，我国各层级政府的规划权、决策权、审批权及财权混乱而僵化，部门规划权限范围自我膨胀、互相重叠，加之缺乏统一的编制标准和目标体系，多种空间规划自成一体、各自为政现象明显。荷兰作为一个非中央集权的国家，却有着非常有效的自上而下和自下而上相互协调的规划体系，强调横向和纵向的沟通、协商和共赢的原则。因此研究荷兰空间规划纵向协调对解决我国规划垂直衔接具有积极的借鉴价值。

2荷兰空间规划体系的垂直构建

荷兰空间规划体系的特点之一，是与政府职能密切衔接。相对应荷兰政府分为中央、省和市三级，依据《荷兰空间规划法》，国家空间规划体系分为国家级、省级和地方级三个层级（表2.1）。三个层级的空间规划的关系既层层推进、互相呼应，又相对独立。

表2.1荷兰国家空间规划体系框架图

2.1国家级空间规划

2008年荷兰修订空间规划法，“结构愿景”取代“国家重大规划决策报告”。这意味着国家空间规划的编制审批程序也相应简化，内容更加战略化。新修订法更加强调规划、策略与执行的整合模式，形成一套完整的“目标—策略—评估”蓝图有助于中央政府和地方政府更好地沟通，规划可落地性强。新报告的主要目的是刺激经济增长，诸多的经济概念代替了空间概念，并尽可能地扫平一切阻碍经济发展的障碍。这意味着荷兰空间规划体系的性质正从“综合型”规划向“经济发展型”规划转变。最新一版的“基础设施和空间结构愿景(2040)”由基础设施和环境部于2012年初颁布(图 2.1)。

图2.1 基础设施和空间结构愿景：国家空间结构图（2040）

资料来源：Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, I en M, 2012

2.2省级空间规划

荷兰的空间规划法并没有硬性规定省、市级政府编制辖区规划，但是荷兰各个省均编制了自己的区域战略规划，涵盖整个或重点区域结构规划、水资源规划、环境条例和介入性用地规划。与国家级空间规划相同，省级空间规划以指引性内容为主，只有少数具体决策具有强制性，自2011年“政府间管理协议”后划定城市发展边界（即红线界定的范围）或把限制建设区（绿线）强加给地方政府，这些责任由国家交省政府承担。此外，省级政府有权责因某些特定发展需要，“介入”编制其辖区内市级的战略规划。

2.3市级空间规划

市级政府需要编制非法定、战略性的市域结构规划以及法定的土地利用规划。荷兰的土地利用规划针对辖区内(包括水域)的每条街道、每个地块进行了详细量化的记录和规划。2008年空间规划法经修编后，国家级和省级的结构规划对市级规划也有一定约束作用，是对地方制定的严重偏离国家和区域利益的政策提出质疑的根据。通过应用所谓“介入性用地规划”，上级政府可以将偏离市级土地利用规划较大的方案强加给市级政府执行，而且具有直接获得准建证的权力。

2015年开始，国家、省和地方政府的空间规划也开始尝试一种新的规划类型：在国家级和省级层面叫作“环境愿景”，在地方层面称为“环境规划”，分别替代原来的结构愿景和土地利用规划。《环境和空间规划法》规定国家和省级层面必须编制“环境愿景”，地方上则自愿。省级政府层面的环境愿景主要是多部门、多领域管理条例（空间、环境、地表水、地下资源、开放空间景观）的多规合一，为市级的环境规划做出引导。

3政府层级间的垂直协调机制

自2008 年推行颠覆性的改革以来，政府层级之间的职责以分权为主兼有集权，以信任机制作为先决条件，建立以沟通和鼓励为基础的多方合作模式，推动物质空间的可持续发展。一方面大力简政放权、精简合并政府层级和分工、减少法规的复杂度，加速规划编制进程，激励主动规划；另一方面也赋予了国家级和省级政府直接进行土地利用规划项目审批的规划工具和法律依据，加强了上级政府的直接干预能力和话语权。

荷兰的公共管理采取“分散式统一”的模式：三级政府的空间规划并不属于等级递推关系，各有一定自治权，保持了三级政府的独立性，赋予它们同等的规划权力和工具。中央政府只有在国家利益受到威胁时才会采取行动，并且放弃对下级政府土地利用规划的审批，最小化国家级空间规划，最大程度上减少干预，给下级政府、市场主体和民众的主动性留有足够空间。但是上级战略规划是下级规划的指导文件，基本政策不能互相抵触，上级政府可以将偏离市级土地利用规划较大的方案强加给市级政府执行，而且具有直接获得准建证的权力。尽管相对独立，但是各级政府规划之间的参与度非常高，国家级空间规划和政策的编制会邀请省、市级政府参与，省级空间规划的编制会咨询市级政府；每个层级法定、非法定的主要规划文件都要经过上级政府的审查或审批。

4对我国空间规划体系的启示

4.1明确每个纵向层级政府的规划事权

我国在国家、区域、省级、市县四个层级都很有必要贯彻多规合一的规划方式，并要突出不同层面空间规划应有的深度。为了避免部门间因利益争夺而引起的多规合一难以落实的问题，有必要设立几个层级空间规划的独立编制机构，并建立协调审批机制。该独立编制机构无论是设置在发改、国土还是住建部门，都应该发挥统筹部门规划的作用，并有权获得其他部门和机构关于统计数据、国土资源、环境保护及经济社会战略等方面的基础数据和资料，建立一个各机构、部门共享的信息交流平台。

4.2明确各层级多规合一的新空间规划类型的技术路线