土地征用中“公共利益”的解析

土地征用中“公共利益”的解析

【摘要】土地征用中“公共利益”界定不明确，使得征用的合法性受到质疑。随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”）的出台，中国的土地征用制度有了诸多的突破和前进，本文从该条例出发，对“公共利益”的界定作出相应的解析。

【关键词】公共利益；立法模式；完善1

立法模式

11有关“公共利益”概念的争议。何为“公共利益”这是理论界一直在研究和争论却无法确定的概念。要明确的界定就要了解它的内涵与外延，其原因在于：“征收是一种运用国家公权力、强制性剥夺集体或私人所有权而归国家所有的制度，也是国家独有的所有权取得方式。”①公共利益作为土地征收中强行性的前提和基础，倘若没有它的存在，土地征收的合法性就会受到挑战。“因此，公共利益的成立与否成为国家可以合法地强行取得和使用他人土

地的决定性因素”。②

12公共利益在土地征用中的现状。我国土地征用当中存在公共利益界定不清晰问题。对“公共利益”的界定，我国一直采用高度概括的方法进行描述。我国《宪法》规定：“国家公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；《土地管理法》规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。“显然这些规定都把社会公

共利益的需要作为征用土地的前提，但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是‘公共利益需要’，哪些项目用地不是。致使不少出于其它目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。更由于‘公共利益’概念的抽象性，这就为任意解释“公共利益”，扩大征地范围提供可乘之机。”③亚当·斯密所揭示的那样，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只“看不见的手”将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。而农民的利益又是不是公共利益呢？有人认为，公共利益应当是为每个公民提供的利益，这种收益不具有占有性和排他性。从这个意义上说，真正属于公共利益的，对土地的征占比例极少，而很多公共设施、公益项目只能称作“准公共利益”，所以绝大部分的土地征占为“非公共利益”。这种制度漏洞势必造成实践中的不少机关“假公之名”为自己谋私利。若土地征用不完全是从公共利益出发且有征用之必要时才进行，无异于掠夺一部分人的利益来满足另一部分人的利益。

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2001年《城市房屋拆迁管理条例》回避了公共利益问题。2011年1月颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“条例”），对何为公共利益进行了较为明确的界定。2011年1月出台的“条例”第八条的规定采用折中式的立法方式，即概括式与列举式相结合的立法方式确定了什么是“公共利益”，第1—5项采用列举

式的方式规定何为公共利益；第6项采用概括式的方式规定公共利益。从第6项可以看出要确定“公共利益”只有法律、行政法规规定了，才能确定是否是公共利益。本条的意义在于这是法律法规第一次对“公共利益”下概念，相较于《物权法》、《土地管理法》等相关法律法规笼统的提及“公共利益”这一名词而言，明确宣布该条例的适用范围是为了公共利益进行的房屋征收行为，在很大程度上廓清了公益征收和私益征收的区别。

国防和外交的需要关乎国家战略，不必多言，被征收人持赞同态度。但是出于市县级政府组织实施的基础建设需要、公益事业建设需要以及“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”而征用房屋，似乎是由漏洞可钻的：条例规定“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，但是对于谁来监管市、县级的基础建设需要和公共事业建设需要，并无规定。这样为了形象工程和政绩往往会损害被征收人的利益。要使得公共利益和个人利益之间达到一种均衡状态，就要杜绝“假公之名”的现象。

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政府的土地征用权具有强行性的前提和基础是公共利益，如果公共利益不存在，土地征用的合法性就会受到冲击和挑战。可以说，公共利益成立与否是政府可以合法的强行取得和适用被征收人土

地的决定性因素。因此，“‘公共利益’应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业单位用地；能源、交通、水利、

水电用地，如矿产、道路、机场、水库等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、西气东输工程等；法院裁定的或其它公认的公共利益用地。在合理界定‘公共利益用地’的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使，从而将土地征用严格控制在公共利益界定的范围内。”④

公共利益的界定关系到被征收人的合法权益能否得到保障，其所受损失能否得到公平补偿。条例第八条的规定是正面的规定，并没有从反面，即禁止性的规定来说明那些属于非公共利益的需要，以防止政府权力的滥用。因此，法律条文应当明确这一点。同时，地方人民代表大会及其常委会应当在界定公共利益中发挥积极作用，对特别是一些有重大争议的房屋征收行为，其征收的公益性应当由立法机关界定和确认，这样可以对地方政府进行相对有效的监督与制约。

此外，“条例”从法律层面上弥补了我国对于公共利益具体界定上的空白，这也为我国《土地管理法》的修改提供了可供借鉴之处。条例中有关公共利益界定上存在的缺陷，在之后修改《土地管理法》时要能得以弥补，将成为修改后的《土地管理法》的一个亮点。

注释：

①韩松等编著《民法分论》，中国政法大学出版社，2009年版：第77页。

②李集合著

版社，2008年版：第43页。

③贾登勋，马育红

甘肃政法学院学报，2007（1）：第136页。

④贾登勋，马育红

甘肃政法学院学报，2007（1）：第138页。

参考文献

［1］张迎新，王正立

［j］2003年第9期。

［2］李集合征用法律制度研究［m］

学出版社，2008年版。

［3］房绍坤，王洪平

式［j］2006年1月。

［4］褚江丽

［j］2008年1月。

［5］郑卫，尹伟琴

求意见稿）》的几点思考［j］2011年1月。

（作者单位：西北政法大学法律硕士教育学院）