现行房地产调控政策背后的法律思考

房价调控唯法先行——现行房地产调控政策背后的法律思考

徐倩

在房地产价格经过数次调控的结果都是报复性反弹的局面形成常态后，政府部门为彰显遏制房价过快增长的决心，又陆续出台了一系列的调控政策，调控政策就像一剂剂猛药，意图医治当前房地产价格飞涨的顽疾，但是当前的调控政策并没有起到立竿见影的效果，反而让已经日趋白热化的房地产市场变得更加雾里看花，扑朔迷离。“限价”、“限购”、“取消三套房贷”、“房产税”等名词俨然成为了2010年房地产市场最炙手可热的谈资。然而在政府不断伸出调控之手的同时，房价调控之措施是否已经偏离法制的轨道，外界的质疑声不绝于耳，作为法律工作者，我们不得不审视房价调控措施背后的法律支撑。

一、地方限购令的违法之嫌

为了控制国内房价过快上涨，2010年4月17日，国务院下发《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10号，地产业界称之为“新国十条”），意在打压房价疯涨的势头。其中重要的一条就是：“对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。即所谓的“限购”。其中包含两方面的意思，其一是为非本地人员购房做出限制；其二，对购房套数进行限制。随后，上海、北京、深圳等城市纷纷响应国家号召出台了“国十条”配套细则的限购法令，然而条条细读这些“限购令”，却发现不少硬伤。首先，上述限购令涉嫌“违宪”，侵犯了公民最基本的宪法权利“平等权”。我国《宪法》规定，公民在法律面前人人平等。公民有迁徙与居住的自由。地方限购令对拥有本地户籍与非本地户籍公民购买房屋的权利区别对待，显然侵犯了公民的平等权，并且限制了公民自由选择住宅与迁徙的自由。其次，《宪法》规定公民的合法私有财产受法律保护，公民财产处分权理所当然地受法律保护。而是否购买房屋是公民行使的一项民事基本权利，属于基本民事法律制度的范畴，根据我国《立法法》的规定，基本民事制度和民事责任属于法律保留事项，行政法律位阶以下的法律法规及其他法律性文件不得做出相应的规定，地方限购令公然染指民事基本法律制度，限制18岁以下的公民购买住房，亦是违反我国基本民事法律制度的。再次，根据我国《民法通则》以及《物权法》的规定，房产所有权的取得，不得违反法律规定。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记；国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。据此可见，法律、行政法规未对不动产购买做出限制规定的情况之下，地方政府无权出台房地产限购的命令或规定。

二、政府限价商品房是否存在法律依据

今年国庆长假之前，上海市住房保障和房屋管理局曾经组织房地产商开会，新售楼盘只能降低售价，不得涨价。2010年9月1日深圳市出台的《深圳市房地产市场监管办法》里规定，当房地产市场价格水平发生异常波动时，政府可以进行价格警示提醒，否则由价格监督执行部门予以处罚。紧接着11月30日，国家发改委发布公告，希望社会各方面能够正确看待价格临时干预措施，积极支持政府为抑制价格上涨较快势头所开展的各项工作。亦表示实施价格临时干预措施是有法律依据的。其依据即是《价格法》中“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”笔者认为，政府在必要时采取的价格临时干预措施也无可厚非，但是必须在法律框架下，按照法律程序进行有效干预。我国现行《价格法》中，并未明确对所谓的“重要商品和服务价格”进行定义，何种程度属于“显著上涨”也没有参考标准。在五类可以由政府定价或指导价格的商品或服务价格中，并未能明示或暗示的将商品房纳入其中。目前中央政府定价目录中，也并没有商品房。根据建设部2001年颁布的《商品房销售管理办法》明确规定，商品房销售价格由当事人协商议定，国家另有规定的除外。因此，若政府要限制房价，必须要另立新规，并将商品房纳入政府定价目录，按照法律规定的政府定价程序，经过相应部门的报批与备案手续，并且开展价

格、成本调查，听取消费者、经营者的各方意见后，来进行限价。同时要注意的是，由于地域性、经济性发展等原因，我国房地产价格有较大的差异化，而商品房的成本、利润等又有别于其他一般商品，何种情况才会出现暴利，超过了其应该上涨的幅度，我国的法律法规中也没有相应的规定。因此，笔者认为，有些学者提出适时出台《反暴利法》为限制房价提供有效的法律依据亦是可行的。如果政府要限定房价，并避免出现一刀切的情形，必须要出台可行的法律规定来参照执行。

三、地方政府出台房产税的法律障碍

我国目前有关房产税的规定仅有国务院1986年9月15日颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，条例中规定，个人所用的非营业性用房免交房产税。但是在该暂行条例未修改的情况下，我国有些城市便呼吁对个人自有住房征收房产税，并将征收房产税的相关方案上报中央。据此，地方政府究竟是否有权出台征收房产税的规定则值得商榷。就立法权限而言，涉及税收的基本制度，以及对非国有财产的征收只能由全国人大以及常委会行使立法权，或是由全国人大以及常委会作出决定，授权国务院制定行政法规，其他地方和部门则一律不得作出规定。而在立法内容上，地方征收房产税无异于“创制法律”，因为上位法尚未得到修改，下位法出台与之相抵触的规定，那么效力来源也就出现了问题，此举显然没有合法性。那么依此而论，立法无效，执行便毫无依据。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第三条规定，“任何部门、单位和个人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向上级税务机关报告。”由此得知，即使制定出征收房产税的规定，税务机关也没有执行依据，纳税人亦无需缴纳。因此，出台房产税必须以法律的形式来确定。

就目前房产税出台的形势而言，大多数人是谈税色变，买房者害怕经济负担加重，开发商则害怕影响房价，利润骤减。但不可否认的是，房产税的出台乃是大势所趋，关键是在于推出的时机，并要依法出台，同时房产税的规定不会使赋税更多的转嫁到买房者身上，又能起到有效抑制房价达到市场经济条件下供需平衡的作用。然而目前我国房地产市场的产权关系还比较混乱，存在很多有限产权的住房，比如经济适用房、合作建房、集资建房、小产权房等，在产权关系尚未理清之前贸然征收房产税，显然未合时宜。因此，房产税的征收，需要立法者以及政府部门在长期的论证与研究之后方可出台。

面对我国房价不断攀升走高，政府为了让大多数老百姓住有所居，利用经济杠杆等调控手段来干预房价，是宏观调控的一种措施。但是该调控之手却不能跨越法律的边界，更不能侵害公民的基本民事权利，所有的政策干预都必须有法律依据来做支撑。所谓“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，而政令的通行亦不能跳出法律的约束，房价调控之举需要依法行之，不要再继续仓促出台“头痛医头脚痛医脚”新的调控政策，出台之前务必法律先行，方能政令通畅、令行禁止。

（作者系德衡律师集团事务所执业律师）