国际原子能机构与核保障制度

国际原子能机构与核保障制度

古祖雪丁祥高

2013-01-29 21:14:03 来源：《厦门大学学报：哲社版》2008年4期作者简介：古祖雪，丁祥高，厦门大学法学院。（厦门 361005）

内容提要：核保障制度作为国际核能秩序的重要组成部分，是以国际原子能机构规约的核保障条款为依据，以核保障协定范本为基础，以国际原子能机构与其成员国或其他当事方之间的保障协定为主要内容，用以控制核能用于军事目的的法律制度。国际原子能机构作为国家之间在核能领域开展多边合作的有效形式，既是核保障的制度探索产物，又为核保障制度的产生、发展和实施提供了可资依附的常设机构。中国作为有核国家，虽然曾对核保障制度采取抵制的态度，但随着国际关系的变化和自身实力的增强，已经并正在为核保障制度的完善与实施发挥着积极的作用。

关键词：国际原子能机构不扩散核武器条约核保障制度核查

核保障制度作为国际核能秩序的重要组成部分，是控制核能用于军事目的的法律制度。国际原子能机构（International Atomic Energy Agency，以下简称为“IAEA”）作为国家之间在核能领域开展多边合作的有效形式，既是核保障的制度探索产物，又为核保障制度的产生、发展和实施提供了可资依附的常设机构。从某种意义上说，IAEA的产生与发展就是核保障制度的产生与发展。基于这种认识，本文旨在通过考察IAEA核保障制度的源流及其实施机制，认识和把握国际核能秩序变化的特点和规律，提供中国参与国际核能秩序建议的一些启示。

一、IAEA的诞生与核保障制度的源流

（一）核保障的制度探索与IAEA的诞生

核保障制度是伴随着IAEA的诞生而形成的。但国际社会对核保障的制度探索，早在IAEA诞生之前就已经开始了，从最初的酝酿到诞生，其中特别值得纪念的事件主要有：

1.1945年第一颗原子弹爆炸三个月后，美国总统、英国首相和加拿大总理一道发布了“原子能共同宣言”，建议联合国设立原子能委员会（Atomic Energy Commission,NAEC），研究如何限制核能只用于和平目的，如何从各国武器库中消灭核武器，如何建立保障措施以确保所有国家遵守它们基于这些目的承担的义务。[1]

2.1946年1月24日联合国大会通过了第一届会议的第一号决议，决定设立联合国原子能委员会，“处理由原子能之发现所引起的问题”，[2] “确保其仅为和平目的而使用”，“摒除国防军备中的原子武器……”[3] 之后，美国总统杜鲁门即提出了“巴鲁克计划”，主张对核活动实行国际共管，置于拟建立的“国际原子能开发署”（International Atomic Development Authority, IADA）监管之下，从而结束核武器的开发和生产，并销毁一切核武器。该计划由于前苏联的反对而最终流产。

3.1953年12月，美国总统艾森豪威尔发表“原子能用于和平（Atoms for Peace）”的演讲，提出一切有兴趣的国家均可共享核技术，但前提是接受保障监督，不得将裂变材料用于军事用途。该计划建议政府将铀或其他裂变材料交由一家承担类似“银行”职能的机构控制，并且将这家机构叫作“国际原子能机构

（International Atomic Energy Agency）”。这一设想获得了国际社会的认同。

4.1954年，谈判首先在拥有核武器的美国、英国、法国，主要的铀资源国比利时、南非、加拿大，以及正与美国谈判采购铀的葡萄牙和奥地利八国之间进行。最后形成的IAEA规约草案被提交给前苏联①和其他联合国成员国，要求所有联合国及其专门机构的成员国提出建议。②

5.1956年10月26日，“IAEA缔约大会”在联合国总部举行，经工作级别会议修订后的规约草案于当天获得一致通过。按照规定，规约于1957年7月29日生效，IAEA也在当天正式成立。

可见，IAEA是国际社会在进行核保障的制度探索中逐步酝酿产生的，它的成立无疑是核保障制度发展过程中最重要的事件。

（二）IAEA核保障制度的形成与发展

根据规约规定，IAEA主要有两方面的职能：一是促进原子能的和平利用，二是对原子能使用进行控制。为此，规约第三条A款5项规定，IAEA有权“制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致用于推进任何军事目的；并经当事国的请求……实施安全保障措施”。但是，规约的这一核保障条款，并不具备自动执行的功能。为激活IAEA的保障功能，承担保障义务的国家必须和IAEA签订保障协定，此种协定才是保障制度的直接依据。然而，在实践中，除非已经就何时以及如何对某种类型的援助实施核保障这些细节达成一致，否则即使要达成一个微不足道的保障协定也将耗时长久，不仅复杂而且易引

发争议。[4] 为了使此类协定易于达成，成员国决定制定协定范本为将来签订保障协定提供指引。但范本本身不能实施保障，只有当其中的条款被纳入到国家与IAEA签订的保障协定时才有法律拘束力。可见，所谓核保障制度，其实是一项以IAEA规约的核保障条款为依据，以核保障协定范本为基础，以IAEA与其成员国或其他当事方之间的保障协定为主要内容，用以控制核能用于军事目的的法律制度。

以《不扩散核武器条约》（Non- proliferation Treaty，以下简称为“NPT”）的缔结（1968年7月）和生效（1970年3月）为标志，IAEA核保障制度的发展经历了以下两个阶段：

第一阶段，NPT缔结之前。这一阶段的保障协定范本包括INFCIRC／26、INFCIRC／26／Add.1、INFCIRC／66③和INFCIRC／66／Rev.2。

1961年制订的INFCIRC／26是IAEA历史上第一个保障协定范本。该范本规定，特定材料和设备，以及使用这些材料和设备产生的裂变材料“不能以促进军事目的的方式使用”，[5] 范本还详述了IAEA监视国家是否遵守承诺的权利。之后1964年新修订的保障协定范本INFCIRC／26／Add.1将核查范围扩大到100兆瓦及以上功率的核反应堆，并且增加了“跟踪”的权利，即把核保障自动适用于各阶段生产的核材料上。

1965年，IAEA制定了INFCIRC／66，建立了可具体操作的技术性的原则与程序。与此相比，再次修订后的INFCIRC／66／Rev.2把保障制度扩展适用于核材料和使用、加工、储存或容纳此种核材料的设施。但是，INFCIRC／66并不要求成员国把所有的核活动置于IAEA的保障下，只涉及进出口核活动中指定的项