中国与英国城市更新中中央政府的作用比较

中国与英国城市更新中中央政府的作用比较

易晓峰

摘 要：自从2000年城市管治研究在中国逐渐成为热点后，很多研究开始关注政府与城市发展、城市规划的关系。本文试图通过一个中外比较的视角来再理解当前的城市管治，尤其是中央政府的作用。通过对中国和英国城市更新中政府作用的比较，研究发现英国的中央政府在城市更新上发挥的作用更为积极主动，方式也更为多样。英国的经验给中国的借鉴，包括制度化的城市更新过程、高规格和多部门的合作、资金杠杆鼓励城市更新的良好方式、设立非政府机构对城市更新进行管理等。

关键词：城市更新 政府作用 中国 英国

1 前言

自从2000年城市管治研究在中国逐渐成为热点后，很多研究开始关注城市地方政府与城市发展、城市规划的关系。不少案例研究认为中国地方政府开始企业化，需要多层次的空间管治（张京祥等，2006；殷洁等，2004；张京祥等，2008）。然而，对于政府角色还存在争议，有些人认为政府应该越少涉及城市经济活动为好，有人认为政府仍需要发挥重要作用以弥补市场的失败。本文试图通过一个中外比较的视角来再理解当前的城市管治，尤其是中央政府的作用。

就中国而言，随着改革的进一步深化、土地制度的改革、房地产开发的兴起以及集约利用土地的趋势，开始了新一轮的城市更新，并日益称为研究的热点。这一轮的更新中，更新的目的更为复杂，所涉及利益相关人（stakeholder）更多，也就需要更多的智慧来指导其实践。在这个过程中，中国的政府，包括中央和地方政府，都涉及其中，成为成功城市更新的保证。而英国拥有很长的城市更新历史。在其过程中，各级政府均发挥了积极作用，尽管它们的角色根据各级政府所拥有的权限而有所不同。本文将通过对中国和英国城市更新中政府作用的比较来分析中英两国政府角色的差别，以期对中国的城市管治、城市规划提供借鉴。

类似的研究在学术界并不多见。何深静和吴缚龙（He and Wu, 2005）在研究上海新天地城市更新项目的时候比较了中国和英国“地产导向”城市更新，其中他们比较了在“地产导向”城市更新中中英两国地方政府作用的相同和不同的地方，他们指出两者的共同点是两国的地方政府都“以优惠政策以及不同的支持吸引和促进私人部门的参与”，不同点是“英国地方政府对城市更新和政策传递上被最小化，而中国的地方政府在分散化的趋势下有很高的自治权”。他们的研究对本研究有很大的启发意义。但是需要指出的是在城市更新中中央政

府也发挥了巨大的作用；而中国的城市更新也并非都是“地产导向”，这样政府的作用是否有差别呢。因此，有必要对以上问题进行进一步的研究和思考。

为了令比较研究更加具有现实意义，本文的主要研究对象是1980年代以来的英国城市更新与1990年代的中国城市更新。

2法律与法规的比较

城市更新中制度包括有关法律、规定等，大体上涉及城市更新由谁来组织操作，城市更新中产权安排。对此，中英两国都有涉及。

中国在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2004）》中涉及了地方政府的作用和权力，以县级以上人民政府为例，它的职权为“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。城市更新属于城乡建设事业应该是地方政府的职权范围内。

在2008年生效的《城乡规划法》第三章第二十八条提出“地方各级人民政府……组织实施城乡规划”。城市更新属于城乡规划的实施，因此该条进一步明确了城市更新的实施主体。该章的第三十一条指出“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”，这提出了城市更新的原则性要求。

2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》和2005年的《城市房屋拆迁工作规程》针对城市更新中房屋拆迁问题提出规定，以保障被拆迁人的利益。随后，2007年实施的《物权法》进一步明确了住房、车库等物权，更新中的被拆迁人利益将得到更有效的保护。

然而，城市更新中出现的问题日新月异，而这些问题在现有的法律法规中还找不到答案，于是中央部委暂且用表态或讲话引导舆论。例如，中央有关行政主管部门会对损害被拆迁人的行为提出谴责1；针对“钉子户”问题有关部门倡议被拆迁人从大局出发2等。

城市更新在英国的法律体系中也有所体现。《1980年地方政府规划和土地法案（Local Government Planning and Land Act 1980）》对1980年以后的城市更新具有重要作用。一方面，该法明确了地方政府的职权，另一方面该法还明确了城市更新的一种实施主体——城市开发公司（Urban Development Corporation），并详细规定了城市开发公司的构成、组织、财政、1详见《建设部的表态能否化解拆迁困局》/article.jsp?oid=4676054 2008.07.07 访问。

2详见《建设部表示：拆迁户不能无限放大自己的诉求》

/eastday/finance1/m/20070329/u1a2719904.html 2008.07.07访问。

职权范围等。之后，英国陆续出现过多部《地方政府法（Local Government Act）》（2000、2003）用以明确地方政府的职权。除此，英国的《住房法（Housing Act）》（1988、1996、2004）规定了住房的供应、住房的产权等相关内容。

以上的比较，大致上，尽管中英两国的有关法律上都有所涉及，相对而言，中国的相关法律法规较为原则，并不涉及更新过程中各个行为者的责任和权利（或者说并不详细）。因此，这部分工作需要由地方政府来掌握。而英国的相关法律却详尽地规定了城市更新中各个行为者的责任和权利，财政安排等。当然，部分原因是因两国法系（中国为大陆法系，英国为英美法系）不同造成的。

3 组织方式的比较

中国的中央政府层次并没有设立专门的部门负责城市更新工作。新成立的住房和城乡建设部中的住宅与房地产业司涉及拟定“…房屋拆迁…的规章制度并监督执行”。

而英国的城市更新却很多由中央政府组织和推动的。大致上，可以分为两个阶段，1980年代－1990年代末和1990年代末至今（易晓峰，2008）。

第一个阶段。英国政府根据《1980年地方政府规划和土地法案（Local Government Planning and Land Act 1980）》设立了城市开发公司（Urban Development Corporations）和企业区（Enterprise Zones）以及城市开发和城市更新资助（the Urban Development and Urban Regeneration Grants）。其中，城市开发公司是最为重要的，几乎80年代到90年代，重要的城市更新项目都与它有关，而且城市更新中的合作正是通过城市开发公司得到实施。

城市开发公司由政府赋予了它们一系列责任和权利。例如，中央政府于1981年成立的伦敦码头区城市开发公司（LDDC，London Docklands Development Corporation），划定了8.5平方公里的土地作为更新地区。这个机构被赋予重要的资金和权力来更新衰落的社区。三个重要权力授予开发公司。第一，是土地整合权（Land assembly）包括强制购买权（compulsory purchase powers）。LDDC拥有特殊的保留权力，可以让它快速地从其他公共组织获得土地而不需要公众咨询。第二，LDDC获得了相关的三个区（包括Tower Hamlets, Southwark and Newham）的发展控制权（development control power）。第三，它有权使用政府资助为开发准备土地，并带来物质、社会和经济的更新。

成立公司的目的在于引进一种更快更有商业敏感性的城市更新方法，用来取代地方当局（Local Authority）的官僚管理（一般认为，地方当局没有能力认识和回应复杂的房地产市场）。当时的环境大臣（Environment Secretary of State）麦克·西斯廷（Michael Heseltine）更