从预算管理模式的转变看预算会计发展

从预算管理模式的转变看预算会计发展一、预算管理模式的转变对预算会计的影响我国正在进行的预算管理制度改革，将使预算管理模式由长期沿用的粗放型向“控制导向”型的转变改革的重点在支出预算管理制度方面,目的是要：建立符合公共财政要求的高效、科学、规范、透明的支出预算管理制度体系，以此控制公共支出规模，更好地发挥财政的职能作用。

改革的主要内容是:在预算编制环节,通过早编细编预算、改进预算编制办法、实行部门预算，来提高预算质量，增强预算约束力；在预算执行环节，通过建立国库集中收付制度、推行政府采购制度，来规范预算执行，监控支出过程，提高支出效率和效果这些改革不是对原有制度细枝末叶的修补,而是制度创新，是根本的变革，它将对预算会计产生明显的影响。

(一)国库集中收付制度的建立将改变预算资金的流转。

国库集中收付制度是分散的国库收付制度相对应的财政资金管理制度。

实行国库集中收付制度,要求政府性收入统一纳入国库管理，所有的财政支出都通过国库单一账户拨付。

这就是说,预算支出款项的拨付，不必再由财政部门事先将资金从国库拨出，通过预算部门（单位）层层转拨,最后由支出预算单位使用向供应商付款，而是由财政部门根据用款单位的拨款请求，按照购贷合同从国库直接将资金拨付给商品的供应商或劳务的提供者。

建立国库集中收付制度是预算执行环节改革的核心内容国库集中收付制度的建立,改变了预算资金的流转,如图1。

首先，预算资金的流转环节减少了，流程缩短了。

支出发生时，货币形态的预算资金从国库拨款直接进入供应商商业银行账户后，就退出了预算会计系统。

因此，支出付款不需要中间环节，直接由起点到达终点，各种转拨环节消失；流程也随之缩短，从“财政部|门+主管部门―二级单位—基层单位”的中间过程已截去。

其次,资金形态也发生了变化在分散的支付制度下,预算资金一直以货币形态在整个预算系统内部流转,从财政部|门+主管部门—二级单位—基层单位逐级转拨预算资金。

而在国库集中收付制度下，预算会计系统内部一般没有货币形态的预算资金流动，部分情况下存在实物资金流入现象，如行政事业单位通过政府采购购买的大宗库存材料，因非随购随用，故不即时转为支出。

另外，还根据实际需要增设了转账阶段。

转账是为了反映各部门和单位的预算执行情况，并没有实际的货币资金流动，大都是实物资金流动或依托于实际购买支付而人为假定的价值活动，计量记录的依据是采购合同、采购实体的验收报告和转账通知等。

还有，支出单位（部门)由于不再转拨预算资金，也就不必再在商业银行开设预算拨款资金账户，有关的货币资金核算也随之消失预算资金流程的改变还使得预算资金在离开预算会计系统前，一直都受到财政总预算会计的监督，避免了原来预算资金一旦离开国库进入预算单位或部门在商业银行开设的账户就脱离财政监控的局面。

其次，国库集中收付制度的建立也影响单位收支的确认。

在收入方面，一般来说，预算单位（部门)从财政获得预算经费并不伴随实际的货币资金流入，只在部分情况下有实物资金的流入，收入确认计量的依据只是财政部门或上级单位的转账通知及其他原始凭证在支出确认方面，影响更明显。

长期以来，我国一直将预算支出活动分为拨款、银行支出、实际支出等三环节，由于认识和实践上的变化先后经历了以“实际支出数”、“银行支出数”、“财政拨款数”为基础确认财政预算支出的三个不同阶段。

但是，随着国库集中收付制度的建立，对于购买性支出，财政预算支出的确认即财政再分配结束的时点应是政府购买付款这一刻，其后实际上是居民或组织的消费阶段。

因此，在国库集中收付制度下，财政预算支出的确认基础和确认时间发生了深刻的变化财政部门从国库向供应商支付货款并为支出预算单位取得商品或劳务（供货合同)的时候,就已完成了政府的购买性支出，因此应按照有关凭证以实际支付的“采购合同价”确认本级财政支出。

这意味着，财政支出不再“以拨列支”，也不再依赖于单位支出。

对于转移支付而言，由于不需要通过购买换取产品或劳务，因此按规定拨出款项就可确认支出发生。

对支出预算单位来说，支出的确认却没有受到太大影响，只是在部分情况下，支出并未伴随资源流出单位，而只是假定的价值活动,即转账,依据的是转账通知及货物验收单等其他有关凭证.从上述分析也可以看出，财政预算支出、单位支出的确认时间更加接近，确认的基础也更加明确了。

(二）政府采购制度的推行增加了预算会计核算内容提高了核算要求政府采购制度是市场经济国家执行预算、管理公共支出的基本手段推行政府采购制度，实际上是改变由各预算单位或部门自行分散购买的做法，对政府的购买性公共支出进行集中管理，由专门的机构负责采购，其目的是控制支出，节约公共资金，提高财政支出的效果和效率。

在实践中，实行政府采购的项目，其货款一般都由财政部门直接付款。

因此，政府采购制度与国库集中支付制度相辅相成，对预算会计的影响也是共同的。

不过，应当强调的是，随着政府采购制度的开展，政府采购资金运动就成了预算会计的一个新的重要的核算内容。

行政事业单位的许多采购项目，不仅有财政预算资金，还有其他资金。

这些采购资金，应集中到财政部门由财政部门统一支付。

因此，也就产生了资金从预算单位（部门）向财政部门流动的现象另外，政府采购制度的实施，还会造成预算单位收支过程中价值流转和资金及实物流转的脱节，政府采购物品的价值按转账通知流入、流出单位,但货币资金却不实际进出单位。

(三）预算编制的改革对会计信息提出了新的要求预算编制改革的主要内容是：实行部门预算、早编细编预算、采用零基预算方法。

部门预算要求反映部门所有的收入和支出，涵盖所有的预算资金。

因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金全貌为对象,不应再有遗缺。

细化预算编制要求细化到项目,也就是收支科目要重新科学分类。

因此,预算会计的明细核算应作相应调整。

采用零基预算方法,则对预算会计信息提出了更高要求：预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，而且信息应真实细致二、预算会计适应新形势的发展预算管理模式的转变对预算会计产生了多方面的影响,包括会计目标、会计主体、会计对象、会计事项、会计信息的质量要求等，涉及确认、计量、记录、报告等环节。

这要求预算会计顺应预算管理模式的转变,进一步发展完善，合理定位，充分发挥预算会计的职能作用,更好地为财政管理和单位内部管理服务。

(一）重新梳理,确立公共财政框架下的预算会计体系，建立与支出预算管理制度相适应的预算会计组织机构。

随着公共财政框架的建立，公共支出预算的范围将以社会共同需要为标准来界定,有的单位（主要是现有部分事业单位）不符合这一标准，不应纳入公共支出预算范围，不能继续由财政供给经费，应逐步进入市场。

相应地,预算会计体系?的范围就要按公共支出预算范围进行调整，未纳入公共支出预算的单位应退出预算会计系列,改用企业会计制度。

对不断增多的非国有事业单位，因其具有非营利性、公共性，应明确将其纳入预算会计体系，这也有利于创造公平环境和提高信息可比性^为此,事业单位会计制度应作相应改革建议引入基金会计，设置如永久限定用途基金、暂时限定用途基金、未限制用途基金等若干基金种类,以满足不同性质事业单位、事业单位多样化的资财提供形式的需要。

在改革事业单位会计制度时,还应当注意会计制度的统一问题。

修改后的《会计法》第八条规定：国家实行统一的会计制度。

因此，现行多个行业会计制度的做法必须改变，应制订更适用更具广泛性的事业单位会计制度，各有关部门和有特殊要求的行业只能根据统一会计制度制订具体实施办法或补充规定预算会计体系的构成模式应与国际惯例接轨，即预算会计体系由政府会计和事业单位会计构成，其中政府会计包括财政总预算会计和行政单位会计组成因为，随着预算管理制度的改革，财政部门对财政支出资金实施全过程管理，财政总预算会计的监控对象已延伸到原来的单位预算会计，对单位预算会计的依赖减弱,财政支出就是实际的购买支出或转移支出。

各行政单位由于它只是政府组成部分，其所有的资金都是财政资金，都要通过国库单一账户收付，其资金活动已通过总预算会计反映。

因此,财政总预算会计和行政单位会计可以说是总和分的关系，他们共同构成了政府会计，其会计目标是为财政管理服务。

而事业单位,除了财政资金外还有其他性质的资金，这部分资金收付不须通过国库单一账户，其会计系统的独立性相对较强,只是由于与政府会计有共同的非营利性、公共性特征以及近阶段我国事业单位仍以国有为主的实际，而与财政总预算会计有比较密切的关系总的来看,这种体系与发达市场经济国家和美国的“政府与非营利组织会计”加拿大的“公立部门会计”等是比较接近的。

按照国库集中收付制度的要求并与上述的会计体系相协调,预算会计的组织机构也应作相应调整行政单位因其资金都通过国库账户收付，会计机构应集中到政府财政部门，代表政府为各单位办理会计事务，核算和监督单位的各项经济活动。

事业单位除财政资金收支外还有包括事业收入（预算外资金除外)、经营收入等资金，其收支不须通过国库单一账户，会计机构仍由单位设置，接受财政经费供给的事业单位应按照规定向财政部门编报报表(二）合理定位，确立各预算会计的管理重心。

新的支出预算管理制度建立后，财政总预算会计监控的范围将理宽，逐步向原单位预算会计延伸，原来只有单位预算会计才能提供的信息现在总预算会计就能提供。

因此,核算的细化和对财政支出和资金的全过程监控是财政总预算会计的趋势和重点。

行政单位应作为“支出中心”，会计管理的重点应放在支出和资产的控制管理方面。

对行政单位来说,它是履行行政职能的政府部门，只是政府整体的一个部分，不具有独立的经济利益，不是独立的经济利益主体。

从经济供给方面看,行政单位行政职能，其经费来源于政府财政因此,行政单位对收入、净资产及负债不应具有实质的控制能力和权力,只能被动接受相反，由于履行行政职能要运用资产，必定发生各类行政支出。

因此，行政单位是政府资产的直接和实际控制者,是财政支出控制的首要控制点自然地，行政单位会计应充分发挥会计职能作用，重点加强对资产和支出的管理控制事业单位是非营利性组织，其财务管理的目标不在于追求利润，而在于充分利用好现有资源，提供更好的服务。

另外,由于政府财政不可能包办所有事业,需要事业单位利用其他的力量，合理合法地组织收入，以补充经费不足。

因此，事业单位应作为“收支中心”,会计工作的重点不仅在于加强资产管理，控制支出，还应当避免收不抵支,保全净资产,保证事业的后续发展在加强预算单位的资产管理方面，重点要改变目前行政事业单位普遍存在的只重流量（收支）不重存量(资产），只会要钱（要求财政补助）不注意花钱（合理开支）等现象为此,单位预算会计应建立徤全资产的内部控制制度，改进核算办法，加强核算监督，使账面价值尽量不失实,会计信息完整细致、不失真如对固定资产的核算可以进行必要的改进：对行政单位的固定资产可以进行价值核减的办法来反映单位的固定资产状况和价值实际，相应设置“固定资产”的备抵科目；对事业单位则采取类似企业的折旧的办法来改进固定资产核算管理，相应设置“累计折旧”作为“固定资产”的备抵科目。