农村学校布局调整与教育的均衡发展

编者按：20世纪90年代中后期开始，随着农村学龄人口不断减少和城镇化水平不断提高，我国农村地区,特别是中西部地区不少农村中小学生源不足、学校布局分散、规模小、质量低的矛盾日益突出。为了解决这一问题，我国开始了新一轮农村学校布局大调整。本期组织的专题文章结合对中西部6省（自治区）农村学校布局调整的调查，对教育均衡发展、教育资源合理配置和地方政府与村民的利益冲突与协调等问题进行了探讨，期望引发更多的思考。

农村学校布局调整与教育的均衡发展

华中师范大学教育学院教授、博士生导师范先佐

摘要：在农村中小学布局调整过程中，如何使农村基础教育实现均衡发展，是一个重大现实问题。本文基于对中西部6省（自治区）38个县市177个乡镇中小学布局调整的调查，分析农村中小学布局调整与教育均衡发展问题，并就如何保证偏远地区农村教育的均衡发展提出了相应的对策建议。

关键词：农村中小学；布局调整；教育均衡发展

一、布局调整的直接目的：实现教育均衡发展

我国各地经济社会发展极不平衡，城乡二元结构矛盾突出。当前，教育发展最突出的问题之一是城乡之间、地区之间，甚至同一社区范围内教育发展不均衡。这种不均衡一方面体现在各级各类教育的普及率上；另一方面，也是更重要的，是教育质量的差异。农村中小学无论是办学条件还是师资水平都无法与城市相比。

在构建和谐社会和建设社会主义新农村过程中，政府更加关注教育发展和资源投入过程中的差距，重视区域内中小学教育的均衡发展，努力使区域内的普通中小学在办学经费投入、硬件设施、师资调配、办学水平和教育质量等方面大体上处于一个比较均衡的状态，与中小学教育的公共性、普及性和基础性相适应。但长期以来形成的农村过于分散的办学格局无法使政府均衡地进行资源投入和师资调配。因此，通过学校布局结构调整，合理配置公共教育教育资源，适当集中办学，调整和撤销一批生源不足、办学条件差和教育质量低的学校，实现区域（县、市、区）内或更大范围内学校教育的均衡发展成为政府工作的应有之义。

从对我国中西部6省（自治区）教育行政管理人员问卷调查的分析结果来看，在176份有效行政卷中，有64.2％的县（市）、乡（镇）教育行政管理人员认为，“实现教育均衡发展”是农村中小学布局调整最直接的目的之一，这从各级政府出台的布局调整政策文本和颁布的相关文件中也得到了印证。

例如，2005年教育部下发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出：实现教育均衡发展是我国义务教育今后较长一段时间内的发展方向和工作目标。

从各地政府下发的文件来看，也都将实现教育均衡发展作为布局调整工作的直接目的。如2005年河南省教育厅在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中明确地将“进一步调整农村中小学布局，缩小学校办学条件差距、实现教育均衡发展”作为该省推进教育均衡发展的主要目的，要求各地政府“按照小学就近入学，初中相对集中、优化教育资源配置的原则，进一步调整农村中小学布局，合理配置好公共教育资源。”该文件将布局调整作为该省实现教育均衡发展的目的十分明确。

各地的实际做法也证明，实现教育的均衡发展是各级政府尤其是地方政府进行布局调整的直接目的。例如，2005年河南省许昌市襄城县人民政府制定了“教育强县”战略，教育被赋予了特殊的地位和意义。襄城县2001年共有小学430所，2006年小学只剩下了263所。该县的布局调整工作在2005年本已基本到位，但为了促进城乡教育的均衡发展，该县决定再进行新一轮的布局调整，规划目标仅保留100所小学。由此可见，襄城县进行新一轮布局调整的目的是“为了促进城乡教育的均衡发展”。

总之，无论是从问卷分析，还是从各级政府颁布的布局调整文件，或是从布局调整的实际做法来看，都证明实现教育均衡发展是各级政府尤其是地方政府进行农村中小学布局调整的直接目的。

二、布局调整的主要成效：促进了区域内教育均衡发展

既然追求义务教育的均衡发展是农村学校布局调整致力的目标。那么，农村学校布局调整是否促进了教育的均衡发展？通过对6省（自治区）的实地调研，我们认为，农村学校布局调整己达到这一目的，其显著标致是：

1．促进了教育资源的合理配置

教育均衡发展最基本的要求是在教育机构和教育群体之间公平地配置教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡。[1]但在布局调整之前，各地农村中小学普遍存在着布局分散、校点过多、学校规模过小、需要改造的危房多等问题。由于教育资源的投入具有整体性和不可分割性，学校无论规模大小，都要有校舍建筑和教学设备等固定资本投入，都要有教师、行政管理人员等人力资源投入，使得本来就短缺的资源过于分散，难以合理配置和形成规模效益。农村中小学布局调整以后，一些规模小的学校和教学点被撤并以后，各地将有限的教育资源集中使用，从而优化了教育资源配置，避免了分散办学时普遍存在的教育资源利用效率低下的问题。这无论在中部人口稠密地区还是在西部偏远地区的调研中都得到了印证。

比如在广西，很多乡镇中心学校的校长认为，当地在进行学校布局调整以后，除了乡镇中心小学条件要明显好一些以外，其它的所有小学条件都差不多，学生可以选择在全乡镇范围内的任何一所小学就读。

内蒙古自治区乌兰察布市四子王旗是一个国家级贫困县，属于农牧结合区，居民普遍居住分散，人口密度远远低于全国平均水平。布局调整后每个乡镇仅保留了一到两所完小（当地称“总校”），并且只在少数交通极其不便的村保留了教学点，布局调整与“普九”验收达标相结合，由旗教育局直接管理和建设，从而实现了各乡镇小学的相对均衡发展。

对6省（自治区）教育行政人员及学校教职员工对当地农村中小学布局调整看法的分析结果也表明，农村中小学布局调整促进了教育资源的合理配置，其中，县乡两级教育行政部门负责人中持这一观点的占95.5％，而在所有接受调查的县教育局局长（副局长）中，这一比例高达100％。尽管学校校长、中层管理人员、教师及其他（教辅和工勤人员）对这一问题的看法，其比例呈递减趋势，但仍分别有78.7％、77.6％、69.8％、66.9％的人认为，农村中小学布局调整促进了教育资源的合理配置（见表1）。