8证券法论文

从实质审查到形式审查—我国证券发行制度修改展望

摘要:证券发行体制因行政主管机关在其中作用与地位不同而形成了注册制和核准制的分野，我国现阶段证券发行属于审核制，行政主管机关对于发行人需进行严格的实质性审查，这样的制度难以满足效率的要求事实上也未能防止发行中的公开失真等问题。考察各发达国家的证券发行，政府进行形式审查是一种普遍的做法，即便具有核准制的色彩，其对发行人的实质性要求也远没有我国庞杂。我国证券发行制度应当适应形式，向形式审查过度，在这一转变过程中应明确政府的定位，健全民事责任诉讼制度，充分发挥市场作用。

关键词:证券发行审查市场机制

一、引言

这学期的证券法顺利结束，老师上课时好像没怎么涉及证券的发行。在之前了看了证券法的课本之后，对这一块产生兴趣，决定写关于这方面的一篇论文作为期末作业。

公开是现代证券立法的基本哲学和基本原则，是证券法的核心内容和灵魂所在。如何确保公开的真实、准确、完整以达到保护投资者的目的，是证券法必须解决的问题。在证券的发行领域同样需要确保公开的信息真实可靠，在其中政府主管机关究竟起怎样的作用居于什么地位各国立法却有较大差异，由此也形成了对新股发行不同的立法指导思想，即形式审查和实质审查。

与形式审查、实质审查紧密相关的是证券发行的注册制和核准制，简而言之，注册制是指证券发行申请人将拟公开的信息和资料交送至证券监督管理机构，证券监督管理机构只对申报文件是否符合法定的信息披露义务要求进行审查的一种证券发行管理体制。核准制是指证券发行申请人不仅要符合法律、行政法规和证券监督管理机构规定的条件，依法公开一切与证券发行相关的信息并确保其真实性，而且还要由证券监督管理机构决定是否准予其发行的管理体制。

脱胎于计划经济时代，我国的证券发行监管制度中政府需要进行实质审查以确保证券的质量。然而从我国证券发行监管制度的演变来看，审批和核准的色彩却越来越弱，98年《证券法》废除了股票发行的额度限制；05年《证券法》规定股票和债券的发行采取“核准制”，

相较于“审批”，包含了核对的味道，取消了地方政府的审批过程；在2013年11月30日证监会发布的《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》中，提出新股发行要以信息披露为核心，推进新股市场化发行机制。本文赞成在证券发行中政府主管机关应当仅进行形式审查的观点，意图分析现阶段我国证券法中新股发行相关法条并指出内在矛盾，比较形式审查和实质审查的优劣，借鉴美国的证券法立法对我国未来证券法的修改提出展望。囿于篇幅，文章主要讨论证券发行中的股票发行问题。

二、我国新股发行现行立法分析

探讨形式审查和实质审查的利弊，应当明确《证券法》、《公司法》和相关法律法规对新股发行的规定和其中政府主管机关的作用。

1、中国证监会对证券发行进行核准：证券法第10条规定：公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权部门核准。这给予了审批机关足够的自由裁量权，体现了鲜明的核准制的特征。

2、法律和行政法规对发行人实体条件作出了严格的规定，具有明显的实质审查的特征：一般而言，形式审查只检查公开的内容是否齐全，格式是否符合要求，不管公司经营状况的好坏；而实质审查则不但要求发行人在股本规模和结构、盈利状况，乃至发行人的数量和认购比例上达到一定标准。

我国《证券法》12条规定了首次公开发行股票的条件和文件，该条规定：“设立股份有限公司公开发行股票，应当符合《中华人民共和国公司法》规定的条件和经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条件”，公司法134—137条对发行新股需要履行的内部程序进行了说明，同时2006年证监会《首次公开发行股票并上市管理办法》对证券发行的主体资格、发行人独立性、规范运行、财务会计等问题规定了多达36项条件。

《证券法》13条规定了公司在首次公开发行之后再次发行股票的条件（方法条），从前三项内容看，规定比较宽松，因为公司在首次发行之时已经经过了严格的审核，再规定实质的审查没有必要。但2006年证监会发布的《上市公司证券发行管理办法》却要求上市公司再次发行股票需要满足三年内连续盈利、财务状况良好、守法状况良好等诸多条件，该《办法》作为证券法13条中的第四款“经国务院批准的国务院证券监督管理机构规定的其他条

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件”，使得再次发行证券也需要经过实质的审查。

因此不论是股票的首次还是再次发行，都需要经过证监会严格的审查，在审批条件众多，审查范围广泛的情况下，证监会有着很大的自由裁量权，自由的发行市场还远远没有形成。

三、形式审查与实质审查利弊分析

1、实质审查

实质审查的目的是剔除不良证券，提高证券的整体质量水平，保持证券市场的较高品质信用，从而稳定证券市场秩序，维护投资者利益。与实质审查配套的核准制是政府推动型证券市场发展模式的一种选择，也一般适用于发展中国家。发展中国家的证券市场往往面临激烈的国际竞争环境，为了迅速发展本国经济，证券市场多由政府大力推动和培育。新兴市场往往存在市场机制不完善、中介机构发育不成熟的问题，在这种状况下，如果政府不进行实质控制，大量企业在“融资饥渴症”的促动下一哄而上，通过中介机构的协助欺骗上市，最终必然降低上市公司的质量，动摇证券市场的基础。

尽管实质审查有一定积极意义，但是其缺陷也是显而易见的：其一，增加证券监管的成本。为了查验发行人是否符合实质条件，势必投入更多的人力、物力和财力。其二，以牺牲证券市场的效率为代价，证券市场的效率是其意义的重要衡量标准。而实质性审查可能旷日持久，这往往不能适应现代经济中公司融资的及时之需，影响了证券市场的运作效率。其三，可能增加政府的责任和风险。核准制中，政府的实质审查某种意义上是对证券进行价值判断。因为实质审查下只有有价值被认可的股票才能进入市场，个人投资造成的损失完全有理由归咎于政府。其四，实质审查的大量环节给寻租造成了巨大空间，滋生了腐败问题。

2、形式审查

可以说实质审查的缺陷即形式审查的优势，形式审查坚持市场经济中的自由贸易原则，认为政府无权禁止一种证券的发行，不管其质量多么糟糕。政府只能要求它在发行时充分及时的公开。形式审查认为投资者的事后监督要比政府的事前审查更有效率，而且投资者的监督是出于自身利益，相比于政府审查更加高效也减少了权力寻租的空间。除此之外，形式审查工作量小、有利于发行人抓住商业机会；把政府主管机关的精力从实质审查中解放出来，专注于调查操纵市场、内幕交易等普通投资者无力发现和起诉的违法行为，弥补市场不足。

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