产城融合发展的战略框架及优化路径选择_何立春

前提 从空间维度来看，产城融合发展必须坚持空间 统筹的结构前提。新型城镇化中的产城融合不仅 涉及到时间维度的均衡发展，还要做到空间上的统 筹规划。一要促使产业区与职工居住区的空间布 局合理有 序，避 免 结 构 混 乱 和 模 糊 不 清 的 特 殊 现 象； 二要完善产业区的配套公共服务，依据产业区 的建设需要 规 划 城 镇 新 区，实 现“有 城 镇 有 产 业 ” 的共存局面； 三是考虑产业区建设由水平开发向立 体开发转变，提倡紧凑型城镇建设，提高土地的利 用效率，增加单位土地的产出率和容积率，强化与 城镇功能的契合。 （ 二） 产城融合发展的瓶颈 1. “有产业无城镇”的产城割裂 产城割裂的首要表现 就 是 部 分 地 区 出 现 的 “有产业无 城 镇 ”的 发 展 状 态，对 产 城 融 合 发 展 带 来极为不利的经济后果。产业没有城镇依托，即便 再高端，也是空转 运 行。〔13 〕中 国 东 部 地 区 属 于 发 展相对领先的区域，诸多产业集聚在此，特别是 20 世纪 80 年代以来，随着改革红利和人口红利的逐 步释放，东部沿海地区的工业化水平不断提升，尤 其是近年来已进入后工业化时期，大量的中西部劳 动力资源流向沿海地区，使得东部沿海地区成为典 型的劳务输入大区域。然而，在此过程中由于城乡 二元户籍制度的制约，这部分劳动力资源并没有在 城镇落户，而是直接居住在生产区，导致生活区域 和生产区域叠加； 也没有成为真正的市民实现身份 的转化，形 成“有 产 业 无 城 镇 ”局 面。 在 这 种 发 展 状态下，由于缺乏空间支撑载体，外加社会稳定性 的缺失，产业升级的内在动力就会相对薄弱，产城 融合发展也就更加困难。新型城镇化进程中要通 过深化户籍制度改革等体制机制创新来有效推动 城镇化的发 展 质 量 和 速 度，破 除“有 产 业 无 城 镇 ” 的异常现象。 2. “有城镇无产业”的产城割裂 产城割裂 还 表 现 为 诸 多 区 域 所 出 现 的“有 城 镇无产业”的发展格局，某种程度上成为产城融合 发展的“倒 逼 机 制 ”。 已 有 的 理 论 和 实 践 证 明，城 镇没有产业支撑，即便再漂亮，也都是空城。〔14〕在 我国传统的城镇化进程中，由于对城镇化概念的理 解错位和“唯 GDP 政绩观”的存在，多数城镇大搞 房地产开发、新城建设及华而不实的政绩工程、形 象工程等，从表面而言的确是城镇化了，但就内部 运行机制来看，由于缺乏产业的支撑和配套，“空 城”“鬼城”“睡城”等被动城镇化现象不断涌现，导
产城融合发展的战略框架及优化路径选择
何立春
〔摘 要〕产城融合是推动新型城镇化高效运行的新理念和新模式，对于促进中国经济发展和现代化进程 具有重要的战略意义。现实中存在着“有产业无城镇”和“有城镇无产业”等非均衡发展状态。为有效解决产城 割裂、满足增加就业人口和规避空城现象的需求等问题，需发展新兴产业，与城镇规划和城镇功能相匹配； 优化 产业空间布局，实现与城镇土地集约利用相匹配； 创新体制机制，实现产业和城镇的统筹协调； 创新体制机制，实 现产业和城镇的统筹协调。
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有的研究成果已充分证实产业发展是城镇化可持 续进行的内在根本，离开产业发展的城镇化没有任 何实质性意义。
（ 二） 产业集聚推动城镇化的内在机制 克鲁格曼和藤田昌久的空间经济学认为，当规 模经济存在于经济活动中，那么活动的经济主体为 了获取经济收益，会选择在某一区域聚集进行大规 模生产，随之市场因为生产活动的聚集而进一步更 加扩大； 同时聚集带来的劳动市场共享和知识、信 息的流动又吸引了更多经济主体的聚集，从而推进 了城市经济的发展；〔4〕Scott 从企业出发去探寻产 业集聚与城市化两者之间的关系；〔5〕Mills 和 Hamilton 把城市形成与城市化发展的动因归于产业的 集聚过程与区 位 选 择； 〔6 〕葛 立 成 认 为 产 业 集 聚 是 城市化的基础；〔7〕陈柳钦、黄坡从外部性视角说明 产业集聚对城市化的作用机制，产业集聚在城市化 过程中具有集聚效应和资源共享效应，为城市化准 备必要的技 术、人 力、公 共 设 施 等 要 素 基 础；〔8 〕花 建延伸到文化产业领域，认为推动文化产业的集聚 发展，将使具有世界规模的中国城市化发展得更为 健康。〔9〕产业集聚推动城镇化的发展构成了产城 融合发展的理论基础，也成为产业经济学和城市经 济学关注的重点内容。 （ 三） 城镇化是产业集聚的空间载体 城市经济学的集聚效应理论认为，城镇化能够 扩大生产性服务业与生活性服务业的市场需求，能 够在更大程度上适度创新要素的集聚水平，强化创 新凝聚力和创新活力，从而进一步地驱动传统产业 升级和战略性新兴产业的高效发展，为产业结构转 型升级献计献策。Keeble 和 Wilkinson 认为城市化 能够促进产业集群和企业生产效率的提升。〔10〕马 鹏、李文秀通过分析城市化与第三产业及其内部各 行业之间的关系，提出城镇化能促进第三产业的集 聚；〔11 〕吴 丰 林、方 创 琳 等 基 于 城 市 区 位 和 城 市 的 研发能力视角，对城市产业集聚动力机制与模式展 开深入研 究，指 出 在 城 市 化 发 展 水 平 相 对 高 的 地 区，凭借资源条件和较强的研发能力等良好的区位 条件，能够吸引更 多 优 质 产 业 的 集 聚。〔12 〕已 有 的 理论和研究能够充分说明，城镇化既能够为产业集 聚提供正能量，也成为产业集聚的空间载体，为产 城融合发展提供理论根基。 通过对产城融合发展的理论根基剖析和国内 外研究进展的简要回顾，可以看出，学者们重点围 绕城镇化和产业发展之间的内在逻辑关系展开阐 述，这为本文的研究提供了丰富的理论积淀和实践
产城融合作为产业发展和城镇发展相融合的 新概念，越来越得到理论界和政策制定部门的高度 重视，特别是在经济新常态的宏观背景下，如何实 现高质量的产城融合，进而推动新型城镇化的高效 运行，这是亟待解决的现实及理论问题。在中国城 镇化的历史发展过程中，“有产业无城镇”和“有城 镇无产业”等 产 城 割 裂 的 畸 形 格 局 对 城 镇 的 发 展 产生了极大的阻碍作用和消极影响。前者尤其表 现为 20 世纪 80 年代以后东部沿海地区以制造业 为主的城镇，这部分城镇由于户籍制度的限制出现 了生 产 区 和 生 活 地 的 重 合，却 没 有 市 民 化，导 致 “有产业无城镇”的发展局面； 后者主要表现为在 前一轮的大规模新城建设中，出现了诸多没有产业 支撑的新城，频繁出现“空城”“鬼城”等异常局面， 这是“有城 镇 无 产 业 ”的 典 型 体 现。 与 此 同 时，产 业发展自身也存在各中弊端，产业区的空间形式仍 以资源要素和经济要素为主，忽视生活空间； 用地 结构缺乏系统性规划，利用效率明显偏低，浪费现 象比比皆是； 功能结构相对简单，空间布局缺乏合 理性； 等等。与产业发展相类似，多数城镇的功能 薄弱，对区域经济发展的带动力和整合力不强，导 致生产要素市场发育不足，特别是在公共产品供给 与产业区发展需求不匹配的前提下，城镇功能更显 得乏力。产业发展内部和城镇内部存在的各种问 题及两者关系的不匹配所带来的种种弊端，不但不 能为产城融合发展提供正能量，还阻碍着产城融合
一、产城融合发展的理论根基与文献回顾
（ 一） 产业发展是城镇化可持续进行的内在根 本
缪尔达尔的累积循环因果理论指出，当城市发 展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的 资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产 要素的能力。这种能力取决于城市是否有自身的 主导产业，这一产业将会派生出新的产业，而新的 产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的 新产业。〔1〕这也就意味着解决城市发展首先要解 决的就是产业发展问题。在这方面的研究中，董伟 认为发展城市新产业区是加快中国城市化进程的 必然选择；〔2〕刘永萍、王学渊指出聚集效应使工业 集中分布在城市，并提高了城市化水平，而第三产 业的发展成为城市化水平提高的持续动力。〔3〕已
指导。然而，在已有的相关研究多从宏观层面把产 城融合看做新型城镇化发展的一个政策措施进行 分析论证，而产城融合发展的动力机制、战略框架 设计、路径优化均处于空缺的状态，这为本文提供 了充足的研究契机和研究空间。
二、产城融合发展的内涵分解及瓶颈
（ 一） 产城融合发展的内涵分解 广义来看，产城融合多指产业和城镇的融合； 狭义来看，产城融合多指产业园区与城区的融合。 基于以上共性的认识，本文将产城融合发展定位为 在坚持以人为本的价值导向下，以模式创新为战略 驱动，通过合理的空间统筹和规划，推动产业和城 镇的均衡发展，进而达成产业和城镇融合发展的现 实目标。具体来看，主要体现在以下四大层面。 1. 人本维度： 以人为本的价值导向 从人本维度来看，产城融合发展必须坚持以人 为本的价值导向。主要体现在以下层面： 一是要厘 清产城融合发展的主体到底是谁，是人还是物； 二 是要基于人的真实需求来进行功能安排和制度设 计，避免出现形式化； 三是要满足人们对公共服务 的基本需求，尤其是那些供小于求的纯公共产品或 准公共产品，要切实加大投入力度，建立起真正意 义上的服务关联体系，引导城镇功能及人们生活质 量水平的持续提升。 2. 系统维度： 模式创新的战略驱动 从系统维度来看，产城融合发展必须坚持模式 创新的战略驱动，要求由政府主导的外生型向市场 主导的内生型模式转变。一是要适度建立智慧产 业园区，推动支柱产业高端化、战略性新兴产业规 模化和传统产业的技术化，整体促成产业结构的优 化和升级； 二是要构建智慧产业链，通过信息技术 手段实现城镇之间产业要素的交流对接，逐步完善 产业结构； 三是要考虑建立智慧城镇和协同创新中 心，为产业发展提供最佳的承载空间，为推动智慧 城镇和智慧产业化发展创造良好的市场氛围。 3. 时间维度： 产城均衡的演变目标 从时间维度来看，产城融合发展必须坚持产城 均衡发展的演变目标，从根本上梳理产城关系演变 的一般性规律。一是要做到产业内部空间布局和 功能设计的均衡，实现产业的高效发展； 二是城镇 发展中要 实 现 公 共 产 品 供 需 的 均 衡，诸 如 城 镇 交 通、土地规划等； 三是要由单一功能的生产型园区 经济向多点支撑的城镇型经济转型，实现产业、居 住和基本公共服务的均衡发展。