小金库治理

2015审计继续教育

第一章小金库治理工作提出的有关背景

一、前两次较大规模的全国小金库清理检查活动

小金库的特点：将贪腐准制度化，形成一个利益共享、风险共担的贪腐体系。

小金库的结果：导致贪污腐败金额巨大，危害严重。

改革开放以后，我国分别以1989年和1995年开展了两次较大规模的全国小金库清理检查活动。

1989年开展的小金库清理检查主要是针对消费基金增长过快、私人滞纳费比较严重，国务院下发了关于清理检查小金库的通知，就是要求结合税收财务五项大检查，对小金库进行一次全面的清理检查。

1989年的小金库清理检查是结合全国税收财务物价大检查同时进行，税收财务物价大检查的范围几乎涵盖了全国所有的企业、事业单位、行政单位和个体工商户，涉及各个领域。

治理的时间范围包括三个月，但工作成效非常显著，发现了大量的小金库问题。据统计，1989年全国小金库清理检查共查出各种小金库资金10.01亿，占当年财政收入的0.38%。从检查情况看，小金库的资金来源主要是各单位，国家和单位的收入，支出用途主要是发放奖金、补贴实物、请客送礼、购买控购、禁购产品，挥霍浪费甚至贪污腐败。

1989年的小金库清理检查有效遏制了小金库多发、高发势头，加强了企业和各单位的财务收支管理，对加强财政收支监管等发挥了积极作用。

1995年，党中央、国务院针对小金库问题研究，败坏党风和社会风气，各单位私设小金库问题较为普遍的现状，以国办发1995年29号文件批转财政部审计署和人民银行关于清理检查小金库的通知，在全国范围内再次开展了比较大规模的小金库清理检查。共计对21万户企业和单位进行了重点检查，查处违规资金40多亿元，占当年财政收入的0.6%。对一万多户企业和单位进行了经济处罚，对130多个责任人追究了相关责任。1995年的小金库治理工作效果比较明显，通过专项治理，惩处了私设小金库的违规行为，促进了反腐败的深入开展。

2006年底，安徽的一些离退休老领导、老干部给中央领导写了一封信，就我国的党风廉政建设和反腐败问题提出了十一条建议，其中有一条就是建议中央要清理小金库。

调研工作从2007年开始，经过深入调研之后，特别是掌握的数据发现，问题并没有大家初始想象得那么简单，得到的数据和调研反映的情况让人震惊。

二、调研中形成的一致意见

通过广泛深入调研以及对小金库治理方案进行深入的研究，形成了几个一致性的意见：

1、进行小金库治理非常必要，意义非常重大

2、小金库治理的难度大?

3、对小金库的界定要规范一些

4、对小金库治理一定要严肃处理责任人，加大责任追究力度

三、此次小金库治理的特点

1、中央政治局常委会集体研究讨论小金库治理工作，主要领导先后三次听取工作汇报

2、将小金库治理工作的要求写进中央全会的决定

3、第一次将小金库治理工作作为建立健全惩治或预防腐败体系2008年至12年纲要及其规划的重要举措

4、中央领导就小金库治理工作多次作出中国指示或批示

5、本次小金库治理工作时间长

第二章本次小金库治理的一些基本特点和政策规定

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一、本次小金库治理中关于小金库的定义

1995年清理检查小金库时，小金库的定义是违反国家财经法规及其有关规定，侵占国家或单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理私存私放的各项资金。

本次对小金库的定义是这样的明确：违反法律法规及其有关规定应列如未列入单位法律账户的各项资金含有效证件及其形成的资产。

二、如何准确理解和定性小金库问题

1、强调资金资产是否列入符合规定的单位账户内核算，那么只要是在大账里面核算，既使是有一些财务核算问题，比如说会计科目使用不当，那也不是小金库问题，只要是在大账外，就都是小金库问题，这是一个非常重要的标志。

2、对小金库的认定，不强调设置小金库的手段或使用的目的，认定是否是属于小金库问题，不看性质是否严重和恶劣，就看是否符合小金库认定的这些要素和要件。

3、小金库的认定同会计核算一样强调主体。会计法规定：独立的法人单位需要依法设立账户，其财务收支必须真实完整地纳入账户内核算。在现实生活中我们检查发现有一些单位或主管部门将本单位或本部门的资金转移到下属单位账户内核算，其支出由上级单位和主管部门实际掌握、支配，虽然在下级单位的会计账目内核算了，同样将此类问题定性为上级部门或上级单位的小金库。对于下属单位我们是依据会计法将其定性为会计造假，其理由是将不属于本级单位的收支纳入了账内核算，依据会计法同样需要进行处理。通过这样我们就可以认为，定性为小金库最关键最可行的标志就是是否列入符合规定的单位账目内核算。按照会计法规定，会计账簿，单位的会计账簿包括总账、明细账、日记账或其他辅助性账簿，现实中有一些情况和问题比较严重，但是依据这样的规定，我们不能将其定性为小金库。

4、依据会计法的规定，会计核算必须真实、完整，那么对于不真实的会计核算，比如与虚假经济事项列支、虚列支出，或以没有真实经济业务事项的票据报销费用、套取资金的问题我们同样将其定性为小金库。

三、本次小金库治理的一些相关政策规定

本次小金库治理在处理处罚方面有两大特点，一是宽与严，二是奖与罚。

中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入开展小金库治理工作的意见明确规定，本次小金库治理的一个基本原则是依法依据、宽严相济，明确规定对自查发现的问题从轻从宽处理，凡自查认真、纠正及时的，对责任人单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人可从轻、减轻或免予处分。中共中央治理小金库领导小组办公室明确各部门、各单位对其所属单位开展的内部检查视同自查，这是从宽的角度讲，鼓励自查，支持自查。中央为什么会出台鼓励自查这样的一个政策规定？这是党中央国务院从保护干部、相信干部的角度出发而出台的一项重大举措。

对于被查发现的小金库问题，要依法、依规严肃处理，这个处理分为以下几各方面：

1、对检查发现的小金库问题进行财政财务和税务处理处罚，对相关责任人和责任单位进行行政处罚，依法依纪追究相关责任。财政财务处罚主要是依据会计法，要求将小金库问题资金纳入账内核算，按照税法的相关规定补交税款。同时依据会计法对相关责任单位和责任人进行罚款处理，对会计人员可依法吊销其会计从业资格证书，依法依纪追究相关人员的责任。

为了进一步严肃财经纪律，严肃惩处设立小金库或使用小金库款项违纪行为，确保小金库治理工作取得实效，中央纪委2009年专门出台下发了设立小金库或使用小金库款项违纪