测绘管理体制与运行机制
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通过研究，国外测绘管理体制具有如下特点： （1）绝大多数国家都把测绘放在非常重要的地位，政府设置独立或相对 独立的测绘管理机构。少数发达国家如瑞士、以色列和多数处于由计划经济 体制向市场经济体制转型的国家如俄罗斯、白俄罗斯等，都设置政府直属的 测绘管理机构；大多数发达国家如美国、法国、加拿大、芬兰、日本等及大 多数发展中国家如巴西、印度、波兰、南非等采用在政府内阁部门或相当于 综合部门内设立独立或相对独立的测绘管理机构。 （2）随着社会的发展进步，测绘的地位越来越重要。原来没有测绘行政 管理机构的国家正在设立相应的机构，原来属国家事业性测绘管理单位的正 在赋予政府职能，原来采用分散管理方式的国家现正在加强中央对测绘的统 一管理，赋予测绘管理机构较大的集中管理权力或协调权力。 （3）测绘管理在国家信息化建设中的作用日益增强。地理信息作为信息 资源的重要组成部分，越来越受到各国政府重视。发达国家和一些发展中国 家都把加强国家空间数据基础设施，发展地理信息产业放到重要战略地位， 纷纷建立政府部门间地理信息协调机构。测绘管理机构作为权威性地理信息 的管理者，大多成为地理信息协调机构中的主要工作部门。 （4）境内测绘基本上只由测绘行政管理机构负责，绝大多数是民用测绘 管理部门负责境内测绘，军队负责境外测绘。世界强国都把境外测绘放在重 要地位。 （5）基础测绘实行分级管理（尽管方式不一样），但当涉及国家整体利 益的测绘均由国家机构负责。在联邦制国家，国家测绘机构与地方测绘机构 只是合作关系。
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
务，这种管理手段已不能再适应新时期经济社会发展的要求。现代测绘管理 的手段是法律赋予的公共权力和其他各种行之有效的科学方法。
一、国外测绘管理体制的现状与特点
世界各国由于其自然历史条件和工业化发展程度不同、政治体制和经济 制度的差异，在测绘管理机构的设置上有较大差别。通过了解 76 个国家的测 绘管理机构设置的现状，对美国、英国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、瑞典、 新加坡、法国、德国、荷兰等国家的测绘管理体制进行研究。国外测绘管理 体制大致可以分为三种类型：第一类是直属政府领导的测绘管理机构，共有 16 个国家，约占所统计国家总数的 21%；第二类是在有关政府部门中下设专 门测绘管理机构，共有 50 个国家，约占所统计国家总数的 66%；第三类是由 政府相应部门同时管理测绘工作，共有 10 个国家，约占统计国家总数的 13%。 以下是俄罗斯、美国、英国的测绘管理体制概述。
（1）测绘管理主体的多元化。测绘管理的核心主体是公共权力机关，即 测绘的政府行政机关。但也应当看到，非政府非营利的社会组织也是测绘管 理主体不可或缺的组成部分，非政府非营利的社会组织主要包括事业单位、 社会团体和中介组织等。
（2）测绘管理的客体具有社会性、公共性和动态性。测绘是国民经济和 社会发展的一项基础性工作，特别是基础测绘服务于全社会，具有社会性和 公共性。测绘管理要面向测绘事业发展的变动环境，需要消除资源配置中的 种种不确定性，因而由于不同时代人类的实践能力、实践范围不同所面临的 测绘事务也不同，因此，测绘管理的客体具有动态性。
1959 年 2 月，中国测绘学会在北京成立,归中国科学技术协会管理,挂靠 在国家测绘局。
1973 年，国家测绘总局在“文革”中被撤销后重建。1973 年至 1975 年， 各省、自治区、直辖市相继成立了测绘局（处），除以原国家测绘总局直属的 三个分局为基础重建的陕西测绘局、黑龙江测绘局、四川测绘局三个测绘局 属总局与省双重领导外，其余各省、自治区测绘局都属本省、自治区领导， 北京、上海、天津三个直辖市设立了测绘处，属市领导。与此同时，各经济 建设部门的测绘机构也随着经济建设需要而得到恢复和发展。
（二）我国测绘管理体制的现状分析
1．测绘管理体制建设的主要进展
（1）测绘管理组织体系基本建立。目前，我国已建立了从中央到地方比 较完善的测绘管理组织体系，包括国家测绘局和各省、自治区、直辖市测绘 局（院）、市县测绘行政管理机构，其中陕西、黑龙江、四川和海南测绘局实 行国家测绘局与省政府双重领导、以国家测绘局为主的管理体制，其他省、 自治区、直辖市测绘局（院、处等）由地方政府或所属部门领导。初步建立 了以基础测绘单位、测绘档案资料和基础地理信息中心、公益性测绘科研机 构等为主体的结构比较合理、功能比较齐全、人员比较精干的事业单位组织 体系。测绘学会、与测绘相关的产业协会以及中介组织在测绘行政主管部门 的扶持下逐步发展，在测绘管理中发挥了积极作用。
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
机构改革。国家测绘总局并入城乡建设环境保护部，改名为国家测绘局。 1984 年 6 月，陕西、黑龙江两省测绘局的测绘研究所分别改称国家测绘
局测绘标准化研究所和国家测绘局测绘经济管理研究所，1987 年 9 月，四川 省测绘科学研究所加挂“国家测绘产品质量监督检验测试中心”的牌子。
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
二、我国测绘管理体制沿革与现状分析
（一）我国测绘管理体制的沿革
我国测绘管理的历史，也是测绘事业发展的历史。中华人民共和国成立 以来，在党和政府的关怀下，测绘事业从小到大、从弱到强获得了迅速发展。
1949 年至 1956 年，随着军委作战部测绘局、国家测绘总局的成立，各 经济建设部门也先后组建测绘队伍，并初步形成各自的管理体系。
1957 年至 1966 年，建立了以国家测绘总局为全国测绘行政主管部门的 管理体制。1962 年，经国务院批准，各省、自治区、直辖市先后设立地方测 绘管理机构，后改为测绘管理处，属地方建制，业务上受国家测绘总局领导。 地方测绘管理处的成立，对协调基础测绘和专业测绘，对加强各经济建设部 门专业测绘生产的业务指导、生产协作、资料验收等方面的管理发挥了重要 的作用。
1958 年 7 月，国家测绘总局根据事业发展的需要,以资料分析处为基础 成立国家测绘总局资料馆，1978 年改为资料管理处，1982 年改为全国测绘资 料中心，1987 年国家测绘局成立了国家测绘档案资料馆，同年成立国家测绘 档案资料馆大地测量分馆，省级测绘档案资料馆于 1983 年起陆续建立。
1959 年 6 月，国家测绘总局测绘科学研究所在北京成立，并于 1994 年 更名为中国测绘科学研究院。
（3）测绘市场管理逐步规范。《测绘资格审查认证管理规定》颁布实施， 对测绘市场准入实施规范管理，并加强对持证单位的动态管理，通过年检督 促测绘单位遵纪守法、诚实守信。组织全国范围内的测绘质量监督检查，督 促测绘单位提高质量。国家计委与国家测绘局联合制定了测绘产品价格政策。 为加强地图出版管理，制定了《地图审核管理办法》等。各级测绘行政主管 部门会同外经贸、工商、新闻出版、外交、海关等部门联合组织对全国地图 市场进行了治理整顿，促进地图市场的繁荣。
（2）测绘管理法规体系初步形成。《中华人民共和国测绘法》于 1992 年 12 月 28 日颁布，对于规范测绘活动，加强测绘管理，保障测绘事业发展
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发挥了重要的作用。2002 年 8 月 29 日，九届全国人大常委会第二十九次会 议修订通过了《中华人民共和国测绘法》。目前，我国测绘法规体系以《中华 人民共和国测绘法》为核心，包括测绘成果管理规定、地图编制出版管理条 例、测量标志保护条例等行政法规；测绘资质、地图审核、国家基础地理信 息使用许可、重要地理信息审核发布、房产测绘、测绘行政执法等部门规章； 全国 31 个省、自治区、直辖市的人大或政府颁布的近 100 部地方测绘法规和 政府规章；国家测绘局制定或会同有关部门制定的有关测绘工作的其他一系 列规范性文件等。这些测绘法规和文件，基本构成了我国测绘法规体系。
1992 年 10 月，国家测绘局改由建设部归口管理，主管全国测绘工作， 政府职能得到加强。与此同时，国家测绘局垂直管理的四个局（海南建省后， 海南测绘局归国家测绘局直属管理）由事业局变为行政管理局，在这一改革 带动下，各省级测绘机构均改为行政管理机构，测绘事业进入新的发展时期。
1994 年 4 月，中国地理信息系统协会在北京成立。 1995 年，由国务院十几个部委共同发起，国家测绘局牵头成立了中国全 球卫星定位系统技术应用协会。 1995 年 12 月，由中国测绘工程规划设计中心和全国测绘资料信息中心 合并成立国家基础地理信息中心。 1997 年，党的十五大提出了推进政府机构改革的历史任务和方针政策， 1998 年九届人大通过了新的政府机构改革方案，这一次机构改革被称为可持 续发展时期的政府机构改革。国家测绘局归入新组建的国土资源部管理。 2001 年 11 月，中国测绘宣传中心在北京成立。
（3）英国测绘管理体制：英国在政府管理改革方面是最早由传统公共管
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理向新公共管理转变的国家，是将企业经营理念引入政府管理最早的国家。 英国的测绘管理机构是陆军测量局（OS）。名义上好像是军队机构，但实际上 它身兼二职，既为军队服务也提供民用产品。陆军测量局主要收入来源于销 售地图产品，其中主要是与政府订立供图合约，该合约是提供给各政府部门 和支持有关国家利益的项目。英国测量局还可以从政府获得额外资助，用于 专项投资。英国地理信息基本实现了动态更新，能及时满足社会需求。陆军 测量局还大量投资引进新技术，以降低野外工作人员劳动强度和成本。由于 使用设备先进，更新及时，又有专门推介服务，英国的个人用图非常普及， 已渗入到人们生活的各个方面。
（1）俄罗斯测绘管理体制：俄罗斯联邦测绘局是隶属交通部的测绘主管 机构。测绘局管理工作范围与航天工作和军事测绘密切相连，俄罗斯的法律 赋予测绘局集中统一管理测绘工作的广泛权力。其主要职能是承担全国基础 测绘工作，协调全国测绘活动，避免利用政府预算资金搞重复测绘。俄罗斯 地方政府没有测绘行政管理机构，分布全国的测绘机构都是俄罗斯测绘局的 直属机构，共有 24 个地方测绘院，19 个测绘工作监督办公室。俄罗斯测绘 局的全部经费由政府提供。俄罗斯测绘局免费为各级政府及军队提供地理信 息数据。
（2）美国测绘管理体制：美国的测绘管理分别由国家大地测量局、地质 调查局国家测绘部、地理空间信息情报局（原国家影像制图局）、国家土地管 理局承担。国家大地测量局主要负责建立和维护测绘基准和测绘系统方面的 工作；美国地质调查局国家测绘部主要负责基本比例尺地形图测绘方面的工 作；地理空间信息情报局主要负责国外测绘方面的工作；国家土地管理局负 责公共土地测量的管理。美国政府规定了各个测绘机构的分工和职能，发生 矛盾时由总统办公室或预算局局长负责裁决。美国民用测绘工作的资金基本 上分配到三个部门，其中国家测绘部约占 50%；国家大地测量局约占 40%；国 家土地管理局约占 10%。美国是一个市场经济高度发达的国家，其地图和地 理信息数据的更新能及时满足社会和个人的需要。
（3）测绘管理的目标是有效地保障和增进全社会对测绘与地理信息服务 的需求。测绘所形成的地理信息产品主要是一种纯公共物品或准公共产品， 测绘管理的目的就是向社会提供一种服务，以保障更有效、更公平地向社会 提供地理信息资源。
（4）测绘管理的手段是公共权力和其他各种行之有效的科学方法。传统 测绘管理手段主要是政府凭借强制性的行政命令直接组织管理测绘公共事
1978 年前，我国测绘行政管理是计划经济条件下的管理体制。自十一届 三中全会以后，随着社会主义市场经济的发展和建立，我国测绘管理体制也 相应发生了深刻变化，逐步建立了新的测绘管理体制。
1982 年，邓小平同志提出精简机构，国务院机构进行了改革。这次改革 是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的
第 8 章 测绘管理体制与运行机制
第8章
测绘管理体制
与
运行机制
测绘管理是公共权力机关和非政府非营利社会组织为了保障和增进全社 会对测绘与地理信息服务的需求，促进社会整体发展，正确运用公共权力和 各种行之有效的科学方法，依法对测绘公共事务进行计划、组织、指挥、协 调、控制的行为和活动。测绘管理的核心是测绘行政管理。测绘管理属于公 共管理的范畴。测绘管理具有以下基本特点：
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务，这种管理手段已不能再适应新时期经济社会发展的要求。现代测绘管理 的手段是法律赋予的公共权力和其他各种行之有效的科学方法。
一、国外测绘管理体制的现状与特点
世界各国由于其自然历史条件和工业化发展程度不同、政治体制和经济 制度的差异，在测绘管理机构的设置上有较大差别。通过了解 76 个国家的测 绘管理机构设置的现状，对美国、英国、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、瑞典、 新加坡、法国、德国、荷兰等国家的测绘管理体制进行研究。国外测绘管理 体制大致可以分为三种类型：第一类是直属政府领导的测绘管理机构，共有 16 个国家，约占所统计国家总数的 21%；第二类是在有关政府部门中下设专 门测绘管理机构，共有 50 个国家，约占所统计国家总数的 66%；第三类是由 政府相应部门同时管理测绘工作，共有 10 个国家，约占统计国家总数的 13%。 以下是俄罗斯、美国、英国的测绘管理体制概述。
（1）测绘管理主体的多元化。测绘管理的核心主体是公共权力机关，即 测绘的政府行政机关。但也应当看到，非政府非营利的社会组织也是测绘管 理主体不可或缺的组成部分，非政府非营利的社会组织主要包括事业单位、 社会团体和中介组织等。
（2）测绘管理的客体具有社会性、公共性和动态性。测绘是国民经济和 社会发展的一项基础性工作，特别是基础测绘服务于全社会，具有社会性和 公共性。测绘管理要面向测绘事业发展的变动环境，需要消除资源配置中的 种种不确定性，因而由于不同时代人类的实践能力、实践范围不同所面临的 测绘事务也不同，因此，测绘管理的客体具有动态性。
1959 年 2 月，中国测绘学会在北京成立,归中国科学技术协会管理,挂靠 在国家测绘局。
1973 年，国家测绘总局在“文革”中被撤销后重建。1973 年至 1975 年， 各省、自治区、直辖市相继成立了测绘局（处），除以原国家测绘总局直属的 三个分局为基础重建的陕西测绘局、黑龙江测绘局、四川测绘局三个测绘局 属总局与省双重领导外，其余各省、自治区测绘局都属本省、自治区领导， 北京、上海、天津三个直辖市设立了测绘处，属市领导。与此同时，各经济 建设部门的测绘机构也随着经济建设需要而得到恢复和发展。
（二）我国测绘管理体制的现状分析
1．测绘管理体制建设的主要进展
（1）测绘管理组织体系基本建立。目前，我国已建立了从中央到地方比 较完善的测绘管理组织体系，包括国家测绘局和各省、自治区、直辖市测绘 局（院）、市县测绘行政管理机构，其中陕西、黑龙江、四川和海南测绘局实 行国家测绘局与省政府双重领导、以国家测绘局为主的管理体制，其他省、 自治区、直辖市测绘局（院、处等）由地方政府或所属部门领导。初步建立 了以基础测绘单位、测绘档案资料和基础地理信息中心、公益性测绘科研机 构等为主体的结构比较合理、功能比较齐全、人员比较精干的事业单位组织 体系。测绘学会、与测绘相关的产业协会以及中介组织在测绘行政主管部门 的扶持下逐步发展，在测绘管理中发挥了积极作用。
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
机构改革。国家测绘总局并入城乡建设环境保护部，改名为国家测绘局。 1984 年 6 月，陕西、黑龙江两省测绘局的测绘研究所分别改称国家测绘
局测绘标准化研究所和国家测绘局测绘经济管理研究所，1987 年 9 月，四川 省测绘科学研究所加挂“国家测绘产品质量监督检验测试中心”的牌子。
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
二、我国测绘管理体制沿革与现状分析
（一）我国测绘管理体制的沿革
我国测绘管理的历史，也是测绘事业发展的历史。中华人民共和国成立 以来，在党和政府的关怀下，测绘事业从小到大、从弱到强获得了迅速发展。
1949 年至 1956 年，随着军委作战部测绘局、国家测绘总局的成立，各 经济建设部门也先后组建测绘队伍，并初步形成各自的管理体系。
1957 年至 1966 年，建立了以国家测绘总局为全国测绘行政主管部门的 管理体制。1962 年，经国务院批准，各省、自治区、直辖市先后设立地方测 绘管理机构，后改为测绘管理处，属地方建制，业务上受国家测绘总局领导。 地方测绘管理处的成立，对协调基础测绘和专业测绘，对加强各经济建设部 门专业测绘生产的业务指导、生产协作、资料验收等方面的管理发挥了重要 的作用。
1958 年 7 月，国家测绘总局根据事业发展的需要,以资料分析处为基础 成立国家测绘总局资料馆，1978 年改为资料管理处，1982 年改为全国测绘资 料中心，1987 年国家测绘局成立了国家测绘档案资料馆，同年成立国家测绘 档案资料馆大地测量分馆，省级测绘档案资料馆于 1983 年起陆续建立。
1959 年 6 月，国家测绘总局测绘科学研究所在北京成立，并于 1994 年 更名为中国测绘科学研究院。
（3）测绘市场管理逐步规范。《测绘资格审查认证管理规定》颁布实施， 对测绘市场准入实施规范管理，并加强对持证单位的动态管理，通过年检督 促测绘单位遵纪守法、诚实守信。组织全国范围内的测绘质量监督检查，督 促测绘单位提高质量。国家计委与国家测绘局联合制定了测绘产品价格政策。 为加强地图出版管理，制定了《地图审核管理办法》等。各级测绘行政主管 部门会同外经贸、工商、新闻出版、外交、海关等部门联合组织对全国地图 市场进行了治理整顿，促进地图市场的繁荣。
（2）测绘管理法规体系初步形成。《中华人民共和国测绘法》于 1992 年 12 月 28 日颁布，对于规范测绘活动，加强测绘管理，保障测绘事业发展
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发挥了重要的作用。2002 年 8 月 29 日，九届全国人大常委会第二十九次会 议修订通过了《中华人民共和国测绘法》。目前，我国测绘法规体系以《中华 人民共和国测绘法》为核心，包括测绘成果管理规定、地图编制出版管理条 例、测量标志保护条例等行政法规；测绘资质、地图审核、国家基础地理信 息使用许可、重要地理信息审核发布、房产测绘、测绘行政执法等部门规章； 全国 31 个省、自治区、直辖市的人大或政府颁布的近 100 部地方测绘法规和 政府规章；国家测绘局制定或会同有关部门制定的有关测绘工作的其他一系 列规范性文件等。这些测绘法规和文件，基本构成了我国测绘法规体系。
1992 年 10 月，国家测绘局改由建设部归口管理，主管全国测绘工作， 政府职能得到加强。与此同时，国家测绘局垂直管理的四个局（海南建省后， 海南测绘局归国家测绘局直属管理）由事业局变为行政管理局，在这一改革 带动下，各省级测绘机构均改为行政管理机构，测绘事业进入新的发展时期。
1994 年 4 月，中国地理信息系统协会在北京成立。 1995 年，由国务院十几个部委共同发起，国家测绘局牵头成立了中国全 球卫星定位系统技术应用协会。 1995 年 12 月，由中国测绘工程规划设计中心和全国测绘资料信息中心 合并成立国家基础地理信息中心。 1997 年，党的十五大提出了推进政府机构改革的历史任务和方针政策， 1998 年九届人大通过了新的政府机构改革方案，这一次机构改革被称为可持 续发展时期的政府机构改革。国家测绘局归入新组建的国土资源部管理。 2001 年 11 月，中国测绘宣传中心在北京成立。
（3）英国测绘管理体制：英国在政府管理改革方面是最早由传统公共管
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第 8 章 测绘管理体制与运行机制
理向新公共管理转变的国家，是将企业经营理念引入政府管理最早的国家。 英国的测绘管理机构是陆军测量局（OS）。名义上好像是军队机构，但实际上 它身兼二职，既为军队服务也提供民用产品。陆军测量局主要收入来源于销 售地图产品，其中主要是与政府订立供图合约，该合约是提供给各政府部门 和支持有关国家利益的项目。英国测量局还可以从政府获得额外资助，用于 专项投资。英国地理信息基本实现了动态更新，能及时满足社会需求。陆军 测量局还大量投资引进新技术，以降低野外工作人员劳动强度和成本。由于 使用设备先进，更新及时，又有专门推介服务，英国的个人用图非常普及， 已渗入到人们生活的各个方面。
（1）俄罗斯测绘管理体制：俄罗斯联邦测绘局是隶属交通部的测绘主管 机构。测绘局管理工作范围与航天工作和军事测绘密切相连，俄罗斯的法律 赋予测绘局集中统一管理测绘工作的广泛权力。其主要职能是承担全国基础 测绘工作，协调全国测绘活动，避免利用政府预算资金搞重复测绘。俄罗斯 地方政府没有测绘行政管理机构，分布全国的测绘机构都是俄罗斯测绘局的 直属机构，共有 24 个地方测绘院，19 个测绘工作监督办公室。俄罗斯测绘 局的全部经费由政府提供。俄罗斯测绘局免费为各级政府及军队提供地理信 息数据。
（2）美国测绘管理体制：美国的测绘管理分别由国家大地测量局、地质 调查局国家测绘部、地理空间信息情报局（原国家影像制图局）、国家土地管 理局承担。国家大地测量局主要负责建立和维护测绘基准和测绘系统方面的 工作；美国地质调查局国家测绘部主要负责基本比例尺地形图测绘方面的工 作；地理空间信息情报局主要负责国外测绘方面的工作；国家土地管理局负 责公共土地测量的管理。美国政府规定了各个测绘机构的分工和职能，发生 矛盾时由总统办公室或预算局局长负责裁决。美国民用测绘工作的资金基本 上分配到三个部门，其中国家测绘部约占 50%；国家大地测量局约占 40%；国 家土地管理局约占 10%。美国是一个市场经济高度发达的国家，其地图和地 理信息数据的更新能及时满足社会和个人的需要。
（3）测绘管理的目标是有效地保障和增进全社会对测绘与地理信息服务 的需求。测绘所形成的地理信息产品主要是一种纯公共物品或准公共产品， 测绘管理的目的就是向社会提供一种服务，以保障更有效、更公平地向社会 提供地理信息资源。
（4）测绘管理的手段是公共权力和其他各种行之有效的科学方法。传统 测绘管理手段主要是政府凭借强制性的行政命令直接组织管理测绘公共事
1978 年前，我国测绘行政管理是计划经济条件下的管理体制。自十一届 三中全会以后，随着社会主义市场经济的发展和建立，我国测绘管理体制也 相应发生了深刻变化，逐步建立了新的测绘管理体制。
1982 年，邓小平同志提出精简机构，国务院机构进行了改革。这次改革 是在党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来之后首次进行的
第 8 章 测绘管理体制与运行机制
第8章
测绘管理体制
与
运行机制
测绘管理是公共权力机关和非政府非营利社会组织为了保障和增进全社 会对测绘与地理信息服务的需求，促进社会整体发展，正确运用公共权力和 各种行之有效的科学方法，依法对测绘公共事务进行计划、组织、指挥、协 调、控制的行为和活动。测绘管理的核心是测绘行政管理。测绘管理属于公 共管理的范畴。测绘管理具有以下基本特点：