地方政府在公共政策执行中存在的问题及对策

党的十六大提出，要“加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”，“进一步转变政府职能，改进管理方式”。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议的《政府工作报告》中，也明确要求“各级政府和领导干部必须适应新形势新任务，不断提高行政能力和管理水平”。地方政府的行政和管理问题，归结起来就是地方政府执行公共政策的问题。

地方政府是地方国家行政机关，是国家行政管理的重要层次，处于“宏观之末、微观之首”，既是公共政策执行者，也是公共政策执行的对象，在公共政策的执行中起到承上启下的作用。当前，随着我国改革开放的逐步深入，民主政治建设的稳步推进，地方政府公共政策执行也进入了健康发展的轨道，有力地推动了社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设。但是，用党的十六大关于“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”、“提高行政效率”和建设法治政府的要求来衡量，地方政府在公共政策执行中还存在着一些不容忽视的问题。概括起来，主要反映在八个方面：一是行政管理体制不尽合理，地方政府职能还未根本转变。政府机构虽然进行了多次改革，但仍然存在着机构重叠、职能交叉、政企不分、政事不分、执法主体不明确、监督与执行混为一体等现象，政府职能还没有完全转到搞好经济调节、加强市场监管、进行社会管理、开展公共服务上来，政府管了许多应该由企业、社会组织和中介机构去管的事情，而该管的一些事情却没有管好，人浮于事、效率低下的状况仍有发生。二是依法行政方面有差距。突出反映在有的地方政府领导及工作人员的思想观念与依法行政的要求不适应，民主作风与依法行政的要求不适应，规章制度与依法行政的要求不适应，工作方法与依法行政的要求不适应，导致不依法办事、执法违法、以权代法、以言代法等现象发生。三是科学民主决策机制不完善。有的地方政府不能准确领会国家宏观政策和判断把握市场经济形势，作决策订措施时不遵循客观规律，执行公共政策时不因地制宜分类指导，深入实际调查研究做得不够，不能充分发扬民主，决策机制不健全，政策缺乏连续性，存在着“朝令夕改”的现象。四是社会政策与经济政策之间呈现出严重的不平衡。有的地方政府及领导没有树立科学的发展观和正确的政绩观，不注重可持续发展，不能正确处理局部与全局、重点与一般、当前与长远的关系。不少地方政府重视经济目标优于社会目标。把自己当做经济建设的主体，看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，片面追求经济增长，把GDP作为政绩的考评指标，把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，直接筹划和投资竞争性项目，特别是热衷于大搞政绩工程，经济发展几乎成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策，由于政府职能在经济建设上偏强，而在公共服务上偏弱，致使大量社会问题、重重社会矛盾难以得到及时的缓解，造成社会的不稳定因素。五是城市与农村在政策执行上存在着严重差别。自从中国改革的重心由农村转向了城市，城市与农村、市民与农民之间的差距就逐渐被拉大。各地的城市在迅速地变大、变高、变美，市民的生活水平也在日新月异地发生着变化；而广大的农村，却反而出现了“增产不增收”的现象。城市居民在社会保障、社会福利、教育、劳动就业、日常生活、税收等方面所享受的公共政策待遇远远优于农村居民。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的公共政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄、不分收入的多少，都必须交纳税收。据统计，现阶段全国农民人均税额高达146元，而城镇居民人均税赋只有37元；在城镇居民实际收入已达农民实际收入 6倍的情况下，农民缴纳的税赋反而是城镇居民的4倍。此外，农民还要承担名目繁多的各项社会负担。这些政策上的差别已经成为一种不平等的社会问题，成为一种对农村居民构成明显歧视的公共政策。六是公共政策的“应然”与“实然”之间的差距过大。“应然”的公共政策即公共政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的公共政策则是指公共政策的实施效果。现阶段，地方政府的许多公共政策往往得不到落实，有关公共政策方面的法律法规执行程度很低。一些基本的或“次基本”的公共政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的公共政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同社会政策诸如宪法、劳动法之间有

时就存在不协调的情形。由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对现阶段出现的新情况和新问题。七是“上有政策，下有对策”的现象依然存在。主要表现是：替换性执行，“你有政策，我有对策”；选择性执行，“曲解政策，为我所用”；象征性执行，“软拖硬抗，拒不执行”；附加性执行，“搞土政策，自立一套”。上述种种，严重削弱了中央政策的权威性和严肃性，导致地方主义、本位主义抬头，损害了国家和全体人民的利益。八是地方政府自身建设存在诸多问题。党风廉政建设和反腐败斗争方面监督、约束机制不全，领导干部从政行为没有完全规范，权力分解、权力制约做得不够，少数领导干部“官本位”思想突出，为民服务意识淡薄，工作作风飘浮，工作方法简单粗暴，行政效率和工作效率不高。

当前地方政府执行公共政策中存在的问题，一定程度上影响了国家公共政策的贯彻执行，影响了市场经济体制的建立和经济社会的协调快速健康发展。解决地方政府执行公共政策中的存在问题，应从以下六个方面入手：

（一）进一步改革行政管理体制，推进政府职能转变。要按照党的十六大关于深化行政管理体制改革的部署，按照执政为民的要求和建设法制政府的目标，依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。地方各级政府应该退出竞争性市场，由计划经济条件下的无限责任政府、统治型政府转向市场经济条件下有限责任政府和公共服务型政府。要全面履行职能，继续搞好经济调节，加强市场监管，注重履行社会管理和公共服务职能，建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危害的能力。加快政企分开，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。同时，按照政事分开的原则，进一步改革事业单位管理体制。

（二）贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政。认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求，理顺行政执法体制，规范行政执法行为，完善监督制度和机制，强化对行政行为的监督。各级政府及其工作部门的领导干部要牢固树立依法行政的观念，带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，增强法律意识，提高法律素养，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于执行公共政策的始终，贯穿于行政管理的各个环节。要采取多种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，教育公民自觉遵守宪法和法律，积极引导公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益。

（三）树立科学的发展观和正确的政绩观，给社会发展政策一个应有的位置。增长不等于发展。经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的政策目标应当是以人为本，提高人的生活质量和增强人的能力，提高人类的发展水平，而不仅仅是人均GDP水平。政府的经济职责应该要放在为发展经济创造良好的市场环境，提供稳健的宏观调控上来，不宜再过多地参与竞争性盈利性行业的投入。政府应更多地把注意力和公共资源投向提供公共产品和公共服务，转向为社会发展政策提供财政保障方面来，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能避免一些可以避免的成本付出，做到既不越位，也不缺位。

（四）统筹城乡协调发展，逐步实现城市与农村政策的同一性。公共政策的对象是全体社会成员。宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。公共政策的基本特征之一便是同一性即公平性，对于全体社会成员，都有同等的权利，享受同等的基本的公共政策。现阶段必须努力改变城乡二元