如何增加失地农民的收入
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三 、增加失地农民收入的措施 农民世世代代以土地为生存手段 , 土地被征用 后 , 就失去了未来生产 、生存的保障 。在征地过程 中 , 虽然政府和有关方面也开始考虑农民的就业和 社会保障问题 , 但要将失地农民真正纳入就业和社 会保障体系 , 不仅需要突破现行制度框架 , 更需要 解决就业机会短缺和财力有限等现实困难 , 显然 , 在统筹考虑失地农民就业和社会保障的前提下 , 要 走出一条现实之路 , 必须从实际出发 , 提出明确可 行的思路和政策措施 。 1、建立合理的征地补偿和利益分享机制 。解 决失地农民问题的关键 , 是寻找政府 、征用地主 体 、失地农民之间的最佳利益联结 , 建立合理的征 地补偿和利益分享机制 。一是逐步提高土地征用补 偿费标准 。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展 和农民收入增长的实际 , 应该以农民征地补偿费全 部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参 照 , 将现行补偿标准提高 。政府要通过垄断土地一 级市场 , 适当降低税 、费 , 调整土地出让收益分配 比例 , 提高征地补偿标准 。二是在统一征地中逐步 推行土地 “片区综合价 ”。坚持市场化方向 , 根据 城市发展总体规划 , 按地段 、地类等将城市土地划 分成若干个区片 , 每一区片确定一个相对合理的基 准地价 , 在统一征地时 , 实行统一的补偿标准 。三 是研究实施分类征占补偿办法 。兼顾国家 、市场征 占主体和农民利益 : ( 1) 对纯公益性项目用地由 国家统征后拨付 , 但国家应提高征地补偿标准 ; (2) 对准公益性项目用地 , 如有收益权的高速公 路 、标准厂房 、各类商品市场 、污水及自来水厂 等 , 除提高征地补偿标准外 , 还应建立合理的利益
4、建立再就业创新机制 。农民市民化的重要 前提是农民就业的社会化 、非农化和充分化 。应按 照市场化原则 , 建立城乡统一的劳动力市场 , 实现 城乡统筹就业 。一是要引导和教育失地农民转变观 念 , 破除 “等 、靠 、要 ”思 想 , 提 高 自 谋 职 业 、 竞争就业的自觉性和能力 , 积极自动参与市场化就 业 。鼓励 、扶持失地农民自谋职业 , 自谋职业的失 地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优 惠政策 。对开展自主创业的失地农民 , 农村信用社 应继续发放小额贷款给予支持 。二是鼓励征用地单 位和其他工商企业尽量消化失地农民 , 对吸收失地 农民的企业 , 应享受安排城镇下岗人员的有关税费 优惠政策 。三是建立以市 、县两级劳动力市场为中 心 , 以街道 、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业 服务网络 。打破城乡壁垒和所有制界限 , 取消对土 地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制 , 变 “户籍门槛 ”为 “素质门槛 ”。
2、失地农民文化程度不高和缺乏非农劳动技 能 。失地农民就业难 , 既有自身条件的原因 , 也是 现行征地安置政策导致的结果 。首先 , 农民的土地 被征用 , 意味着失去了他们原本所拥有的生产资 料 , 世代相传的生产方式也随之不得不抛弃 , 而到 激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势 。这集 中表现在年龄偏大 、文化程度不高和缺乏非农劳动
《前沿 》 2005年第 8期
如何增加失地农民的收入
石清霞 3
(中共鹤壁市委党校 河南鹤壁 458000)
[提 要 ] 在城市化进程中 , 如何使失地农民得到合理补偿与妥善安排 , 解决失地农民的就业和社会 保障问题 , 增加失地农民的收入 , 这是影响到城市化进程 、社会稳定与经济发展的大问题 , 本文对此作一 探讨 。
2、建立医疗 、养老社会保障机制 。为了最大 限度规避政府目前低成本征地 、延置社会高风险的 问题 , 在目前农村社保制度尚未建立的情况下 , 应 当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系 。其具体 作法是 : 不再向村集体和农民个人支付土地补偿费 和安置费 , 而是核定农转非人员 , 将费用拨到社保 部门设立的 “安置费 ”专户 , 由社保部门与被征 地农民签定安置协议 , 对符合缴纳社会保险统筹费 条件的被征地农民 , 为其设立社会保险个人帐户 , 达到退休年龄的 , 按月发放养老金 。如果政府财力 有限 , 可借鉴我国台湾向征地农民发放土地债券等 形式支付 , 等以后土地有收益再分阶段向农民个人 帐户注入资金 。
训网络体系 ; 其次是各级政府应拨出专款 , 建立农 民职业技术培训专项资金 , 以党校 、职工校 、乡镇 职业教育中心和农技推广中心 、乡村成人学校等为 载体 , 建立培训基地 , 充分利用公共财政资源 , 开 展免费培训 。三是对农业结构调整后的农村富余人 员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业 技能培训 。四是把失地农民的培训工作 , 纳入城镇 下岗人员再就业培训体系 。
© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net
分享机制 , 允许集体经济组织代表农民同征地主体 平等协商谈判 , 让农民在所征土地的增值收益中分 享利益 , 避免土地被 “买断式 ”征占 ; ( 3) 对开 发性项目用地 , 引入谈判机制 , 允许集体土地逐步 进入一级市场或一级半市场 , 让集体经济组织代表 农民作为市场主体一方 , 逐步直接参与市场交易 。 四是为集体经济组织保留部分财产 。在征地过程中 应划出或置换部分土地 、资产 , 由集体经济组织严 格按照城市规划要求 , 兴办二 、三产业 , 发展集体 经济 , 解决失地农民的就业和生活问题 , 并为以后 农村 社 区 向 城 镇 社 区 过 渡 创 造 条 件 。五 是 加 快 “城中村 ”农民建房制度的配套改革 。以 “城中 村 ”连片改造和建设村民公寓为契机 , 按城市功 能分区要求统筹安排各类建设用地 , 将城市整体规 划与村一级管理体制协调起来 , 打破行政村的界 限 , 采取组团式集中连片与局部分散相结和可持续 发展模式 , 形成在地域上相对集中 、新转居人员与 老市民混居的具有规模效益的功能小区 。
技能三个方面 , 上述三大就业弱势 , 再加上农村就 业信息服务渠道不畅等因素 , 严重制约了失地农民 向第二 、三产业转移 。即便已实现了就业转移的失 地农民 , 一旦企业合同期满或精简人员 , 这部分人 员往往首当其冲被裁减 。
二 、造成失地农民收入下降的原因 失地农民生活水平下降的原因 , 不是城市化进 程的加快 , 而是我国现行的农村土地制度和征地制 度。 1、现行的农村土地制度的影响 。我国的 《土 地管理法 》规定 : 农民集体所有的土地依照法律 属于村农民集体所有 , 由村集体经济组织或村民委 员会经营管理 。那么谁来行使土地的所有权权能 , 如果由村集体经济组织行使 , 村集体经济组织要么 是虚构 , 要么不存在 ; 如果由村民委员会行使 , 村 民委员会是村民自治组织 , 不拥有法律规定的法人 代表权 ; 如果由村民行使 , 村民在土地所有权权能 上没有得到量化 , 也无法行使土地所有权权能 。这 就使得村民委员会成为农村土地所有权的代理人 , 从而造成村民委员会任意调整土地 、乱上项目 、任 意扩大机动地等问题 。同时也出现了在征地时农民 不拥有土地的所有权 、处分权 , 农民的土地所有权 利益得不到充分保证 。 2、法律规定不完备 , 导致征地权运用的不规 范 。《宪法 》规定 : “国家为了公共利益的需要 , 可以依照法律规定对土地实行征用 ”。这里的土 地 , 显然指集体所有的土地 。而 《土地管理法 》 规定 : “任何单位和个人进行建设 , 需要使用土地 的 , 必须依法申请使用国有土地 ”。这就意味着因 建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个 人 , 即使其使用土地的目的并非为 “公共利益 ”, 也必须申请使用政府征为国有后的原农村集体所有 土地 , 与 《宪法 》的规定有出入 。由于法律规定 上的矛盾 , 在征地实践中就难免不出现土地征用权 的滥用问题 , 一些商业性项目用地也必须由政府低 价统征后高价转卖给开发商 , 对农民的合法利益造 成侵害 。 3、土地 征用 补偿 标准 不够 科学 合 理 。依 据 《土地管理法 》, 我国现行的征地补偿费即征用土 ·224·
[关键词 ] 失地农民 城乡统一的社会保障制度 就业创新机制 [中图分类号 ] F32318 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1009—8267 [ 2005 ] 8—0223—03
失地农民的出现是城市化进程中的必然结果 , 随着改革的深入 , 我国交通 、能源 、基础设施建设 等全面铺开 , 城市化进程的提速迅速催生出一个急 剧膨胀的社会群体 ———失地农民 , 这种情况在大中 城市的城乡结合部和人多地少的发达地区尤为突 出 。目前 , 我国失地农民约为 4000 万人 , 按照我 国城市化进程和基础设施的建设步伐 , 今后每年需 征用农民土地 250—300 万亩 , 若按照城郊农民人 均 017 亩地计算 , 就意味着每年增加 357—429 万 失地农民 , 十年后失地农民总数将达到 1亿人 。所 以 , 失地农民的就业和社会保障日益成为各级地方 政府面临的热点和难点问题 , 如果不及时解决 , 势 必影响社会稳定的大局 , 进而制约经济的发展和城 市化的推进 。
一 、目前失地农民现状 1、生活水平较低 , 难以维持长远生计 。根据 《中华人民共和国土地管理法 》规定 , 征用耕地的 补偿费用包括土地补偿费 、安置补助费以及地上附 着物和青苗的补偿费 。土地补偿费和安置补助费之 和 , 低限是 10 倍 , 高限是 16 倍 , 最高不得超过
30倍 。如果按照我国东部地区每亩年收入 800 元 计算 , 土地补偿费和安置补助费之和仅有 8000 元 ———12800元 , 即使达到法律规定 “不得超过 ”的 30倍 , 农民每失去 1 亩土地的补偿也不过 24000 元 , 仅相当于 2002 年东 部地 区农 民人均 纯收 入 (3400元 ) 的 7 倍 , 按照目前城镇居民人均收入 (7703元 ) 计算 , 仅能维持 3年左右的生活 。而相 对于土地预期收益而言 , 郊区农民的年收入一般在 4000元左右 , 按土地承包期 30年计算 , 其预期收 益为 12万元 , 扣除已承包年份也在 10万左右 , 征 地补偿标准太低 , 农民生活水平下降 。根据国家统 计局对 16 个省 2670 个被征地农户的调查 , 约有 46%的农户被征地后收入下降 。
3、建立教育培训保障机制 。对进入城镇的失 地农民的教育培训保障 , 包括四部分 : 一是失地农 民子女的九年义务教育 。失地农民的子女入学应与 城镇居民的子女一视同仁 , 享受国家九年制义务教 育所赋予的所有权利 。二是对失地农民的职业技能 培训 。加强教育培训 , 首先应建立健全以职业技术 教育为主的 、多层面的县乡村三级农民职业技能培
3 [作者简介 ] 石清霞 (1968 - ) , 女 , 鹤壁市委党校经济管理教研部讲师 , 主要从事经济管理 、农村经济研究 。
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© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House.Fra Baidu bibliotekAll rights reserved. http://www.cnki.net
地补偿费 , 为该土地被征前 3年平均年产值的 6— 10倍 ; 安置补助费为该土地被征用前 3 年平价年 产值的 4—6倍 。这种土地补偿标准在计划经济体 制下是合理和适用的 , 但在市场经济条件下却显得 不合理 。原因是城市土地 (除划拨 ) 及其它所有 的生产要素均已采取市场机制进行配置 , 而惟独农 村集体土地还实行计划经济条件下的配给制和补 偿 。农民不仅失去赖以生存的土地 , 也失去进入城 市生存的保障资金 。
4、建立再就业创新机制 。农民市民化的重要 前提是农民就业的社会化 、非农化和充分化 。应按 照市场化原则 , 建立城乡统一的劳动力市场 , 实现 城乡统筹就业 。一是要引导和教育失地农民转变观 念 , 破除 “等 、靠 、要 ”思 想 , 提 高 自 谋 职 业 、 竞争就业的自觉性和能力 , 积极自动参与市场化就 业 。鼓励 、扶持失地农民自谋职业 , 自谋职业的失 地农民应享受城镇下岗人员自谋职业的有关税费优 惠政策 。对开展自主创业的失地农民 , 农村信用社 应继续发放小额贷款给予支持 。二是鼓励征用地单 位和其他工商企业尽量消化失地农民 , 对吸收失地 农民的企业 , 应享受安排城镇下岗人员的有关税费 优惠政策 。三是建立以市 、县两级劳动力市场为中 心 , 以街道 、乡镇劳动力管理服务站为网点的就业 服务网络 。打破城乡壁垒和所有制界限 , 取消对土 地被征用劳动力在城镇就业的种种不合理限制 , 变 “户籍门槛 ”为 “素质门槛 ”。
2、失地农民文化程度不高和缺乏非农劳动技 能 。失地农民就业难 , 既有自身条件的原因 , 也是 现行征地安置政策导致的结果 。首先 , 农民的土地 被征用 , 意味着失去了他们原本所拥有的生产资 料 , 世代相传的生产方式也随之不得不抛弃 , 而到 激烈的就业市场竞争中他们则明显处于劣势 。这集 中表现在年龄偏大 、文化程度不高和缺乏非农劳动
《前沿 》 2005年第 8期
如何增加失地农民的收入
石清霞 3
(中共鹤壁市委党校 河南鹤壁 458000)
[提 要 ] 在城市化进程中 , 如何使失地农民得到合理补偿与妥善安排 , 解决失地农民的就业和社会 保障问题 , 增加失地农民的收入 , 这是影响到城市化进程 、社会稳定与经济发展的大问题 , 本文对此作一 探讨 。
2、建立医疗 、养老社会保障机制 。为了最大 限度规避政府目前低成本征地 、延置社会高风险的 问题 , 在目前农村社保制度尚未建立的情况下 , 应 当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系 。其具体 作法是 : 不再向村集体和农民个人支付土地补偿费 和安置费 , 而是核定农转非人员 , 将费用拨到社保 部门设立的 “安置费 ”专户 , 由社保部门与被征 地农民签定安置协议 , 对符合缴纳社会保险统筹费 条件的被征地农民 , 为其设立社会保险个人帐户 , 达到退休年龄的 , 按月发放养老金 。如果政府财力 有限 , 可借鉴我国台湾向征地农民发放土地债券等 形式支付 , 等以后土地有收益再分阶段向农民个人 帐户注入资金 。
训网络体系 ; 其次是各级政府应拨出专款 , 建立农 民职业技术培训专项资金 , 以党校 、职工校 、乡镇 职业教育中心和农技推广中心 、乡村成人学校等为 载体 , 建立培训基地 , 充分利用公共财政资源 , 开 展免费培训 。三是对农业结构调整后的农村富余人 员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业 技能培训 。四是把失地农民的培训工作 , 纳入城镇 下岗人员再就业培训体系 。
© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net
分享机制 , 允许集体经济组织代表农民同征地主体 平等协商谈判 , 让农民在所征土地的增值收益中分 享利益 , 避免土地被 “买断式 ”征占 ; ( 3) 对开 发性项目用地 , 引入谈判机制 , 允许集体土地逐步 进入一级市场或一级半市场 , 让集体经济组织代表 农民作为市场主体一方 , 逐步直接参与市场交易 。 四是为集体经济组织保留部分财产 。在征地过程中 应划出或置换部分土地 、资产 , 由集体经济组织严 格按照城市规划要求 , 兴办二 、三产业 , 发展集体 经济 , 解决失地农民的就业和生活问题 , 并为以后 农村 社 区 向 城 镇 社 区 过 渡 创 造 条 件 。五 是 加 快 “城中村 ”农民建房制度的配套改革 。以 “城中 村 ”连片改造和建设村民公寓为契机 , 按城市功 能分区要求统筹安排各类建设用地 , 将城市整体规 划与村一级管理体制协调起来 , 打破行政村的界 限 , 采取组团式集中连片与局部分散相结和可持续 发展模式 , 形成在地域上相对集中 、新转居人员与 老市民混居的具有规模效益的功能小区 。
技能三个方面 , 上述三大就业弱势 , 再加上农村就 业信息服务渠道不畅等因素 , 严重制约了失地农民 向第二 、三产业转移 。即便已实现了就业转移的失 地农民 , 一旦企业合同期满或精简人员 , 这部分人 员往往首当其冲被裁减 。
二 、造成失地农民收入下降的原因 失地农民生活水平下降的原因 , 不是城市化进 程的加快 , 而是我国现行的农村土地制度和征地制 度。 1、现行的农村土地制度的影响 。我国的 《土 地管理法 》规定 : 农民集体所有的土地依照法律 属于村农民集体所有 , 由村集体经济组织或村民委 员会经营管理 。那么谁来行使土地的所有权权能 , 如果由村集体经济组织行使 , 村集体经济组织要么 是虚构 , 要么不存在 ; 如果由村民委员会行使 , 村 民委员会是村民自治组织 , 不拥有法律规定的法人 代表权 ; 如果由村民行使 , 村民在土地所有权权能 上没有得到量化 , 也无法行使土地所有权权能 。这 就使得村民委员会成为农村土地所有权的代理人 , 从而造成村民委员会任意调整土地 、乱上项目 、任 意扩大机动地等问题 。同时也出现了在征地时农民 不拥有土地的所有权 、处分权 , 农民的土地所有权 利益得不到充分保证 。 2、法律规定不完备 , 导致征地权运用的不规 范 。《宪法 》规定 : “国家为了公共利益的需要 , 可以依照法律规定对土地实行征用 ”。这里的土 地 , 显然指集体所有的土地 。而 《土地管理法 》 规定 : “任何单位和个人进行建设 , 需要使用土地 的 , 必须依法申请使用国有土地 ”。这就意味着因 建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个 人 , 即使其使用土地的目的并非为 “公共利益 ”, 也必须申请使用政府征为国有后的原农村集体所有 土地 , 与 《宪法 》的规定有出入 。由于法律规定 上的矛盾 , 在征地实践中就难免不出现土地征用权 的滥用问题 , 一些商业性项目用地也必须由政府低 价统征后高价转卖给开发商 , 对农民的合法利益造 成侵害 。 3、土地 征用 补偿 标准 不够 科学 合 理 。依 据 《土地管理法 》, 我国现行的征地补偿费即征用土 ·224·
[关键词 ] 失地农民 城乡统一的社会保障制度 就业创新机制 [中图分类号 ] F32318 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1009—8267 [ 2005 ] 8—0223—03
失地农民的出现是城市化进程中的必然结果 , 随着改革的深入 , 我国交通 、能源 、基础设施建设 等全面铺开 , 城市化进程的提速迅速催生出一个急 剧膨胀的社会群体 ———失地农民 , 这种情况在大中 城市的城乡结合部和人多地少的发达地区尤为突 出 。目前 , 我国失地农民约为 4000 万人 , 按照我 国城市化进程和基础设施的建设步伐 , 今后每年需 征用农民土地 250—300 万亩 , 若按照城郊农民人 均 017 亩地计算 , 就意味着每年增加 357—429 万 失地农民 , 十年后失地农民总数将达到 1亿人 。所 以 , 失地农民的就业和社会保障日益成为各级地方 政府面临的热点和难点问题 , 如果不及时解决 , 势 必影响社会稳定的大局 , 进而制约经济的发展和城 市化的推进 。
一 、目前失地农民现状 1、生活水平较低 , 难以维持长远生计 。根据 《中华人民共和国土地管理法 》规定 , 征用耕地的 补偿费用包括土地补偿费 、安置补助费以及地上附 着物和青苗的补偿费 。土地补偿费和安置补助费之 和 , 低限是 10 倍 , 高限是 16 倍 , 最高不得超过
30倍 。如果按照我国东部地区每亩年收入 800 元 计算 , 土地补偿费和安置补助费之和仅有 8000 元 ———12800元 , 即使达到法律规定 “不得超过 ”的 30倍 , 农民每失去 1 亩土地的补偿也不过 24000 元 , 仅相当于 2002 年东 部地 区农 民人均 纯收 入 (3400元 ) 的 7 倍 , 按照目前城镇居民人均收入 (7703元 ) 计算 , 仅能维持 3年左右的生活 。而相 对于土地预期收益而言 , 郊区农民的年收入一般在 4000元左右 , 按土地承包期 30年计算 , 其预期收 益为 12万元 , 扣除已承包年份也在 10万左右 , 征 地补偿标准太低 , 农民生活水平下降 。根据国家统 计局对 16 个省 2670 个被征地农户的调查 , 约有 46%的农户被征地后收入下降 。
3、建立教育培训保障机制 。对进入城镇的失 地农民的教育培训保障 , 包括四部分 : 一是失地农 民子女的九年义务教育 。失地农民的子女入学应与 城镇居民的子女一视同仁 , 享受国家九年制义务教 育所赋予的所有权利 。二是对失地农民的职业技能 培训 。加强教育培训 , 首先应建立健全以职业技术 教育为主的 、多层面的县乡村三级农民职业技能培
3 [作者简介 ] 石清霞 (1968 - ) , 女 , 鹤壁市委党校经济管理教研部讲师 , 主要从事经济管理 、农村经济研究 。
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© 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House.Fra Baidu bibliotekAll rights reserved. http://www.cnki.net
地补偿费 , 为该土地被征前 3年平均年产值的 6— 10倍 ; 安置补助费为该土地被征用前 3 年平价年 产值的 4—6倍 。这种土地补偿标准在计划经济体 制下是合理和适用的 , 但在市场经济条件下却显得 不合理 。原因是城市土地 (除划拨 ) 及其它所有 的生产要素均已采取市场机制进行配置 , 而惟独农 村集体土地还实行计划经济条件下的配给制和补 偿 。农民不仅失去赖以生存的土地 , 也失去进入城 市生存的保障资金 。