税务行政执法证据及其收集

税务行政执法证据及其收集目前我国没有一部专门的法律对行政执法证据作出统一规定。

由于行政执法证据规则的缺位，证据收集一直是困扰行政执法的一大问题，也是税务行政执法实践面临的一个难题。

本文借鉴《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释[2002]21号)关于证据的有关规定，从税务行政执法的角度，主要对税务行政执法证据的收集进行梳理和探讨，希望对税收行政执法实践有所助益。

一、充分认识税务行政执法证据的重要性证据是指经过查证属实可以作为定案根据并且具有法定形式和来源、能够证明案件事实的一切事实。

“证据为王”是当代世界法治国家一切行政执法直至司法活动的公理。

证据是税务行政执法的核心内容，税务行政执法程序在很大程度上是围绕证据的调查收集、审查认定而展开的。

税务行政执法证据是税务行政执法主体在对行政管理相对人实施法律、法规、规章规定的措施和手段时所依据的事实和材料;税务行政执法证据收集则是税务机关的工作人员，依照法定程序调取、判别、保存可以证明税务案件真实情况的一切事实的活动，即通常所说的取证。

证据收集往往事关税务行政执法行为的成败。

国家税务总局近几年对外发布的调查统计信息显示，税务行政案件数总体呈上升趋势。

2000年以后6年间的税务行政案件总数比此前7年的2倍还要多。

从结案情况看，税务机关胜诉与败诉的比例为55%∶45%。

相关分析指出，税务行政诉讼案件败诉绝大多数是由于税务机关做出的具体行政行为证据不充分或者取证程序不当。

1在税务行政执法实践中，部分执法人员对应当收集什么证据、如何取证、取证到什么程度等问题不甚明了，同时加上税务机关在执法过程中取证权限受到限制，造成取证活动不规范。

在现阶段缺乏专门、统一的证据法律规范的情况下，税务机关只有主动有所作为，运用好法理和有关法律规定，自觉规范执法证据收集工作，改善目前的税务行政执法取证现状，才能有效提高税务行政执法质量。

这也是进一步提升依法治税水平、促进税务机关依法行政的题中应有之意。

二、税务行政执法证据的特征和一般种类税务行政执法证据的特征与诉讼证据的特征是一致的，即关联性、合法性和真实性。

证据的关联性是指作为证据内容的事实与案件事实之间存在某种联系。

关联性是证据的基本属性之一，是税务人员在取证时首先要考虑的问题。

证据的合法性主要是指证据是否符合法定形式，证据取得的手段和程序是否合法。

证据的真实性是指证据能够证明案件事实的程度，这是证据最本质的属性。

在实践中一般从证据形成的原因，发现证据时的客观环境，证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符以及提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系等方面来考量证据的真实性。

税务行政执法证据的种类是对证明案件事实材料的分类。

由于我国目前没有一部专门的法律统一对行政执法证据作出规定，从现实的工作需要出发，税务行政执法证据有必要参考行政诉讼法律规定进行分类。

因为税务行政执法证据不仅是税务行政执法中作出具体行政行为的根据，也是税务机关在行政诉讼中据以支持其具体行政行为的根据。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款规定，行政诉讼证据分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论和勘验笔录、现场笔录七类。

2004年5月1日起施行的《税务行政复议规则(暂行)》专门设立一章对证据进行了规定，该规则第二十七条关于行政复议证据种类的规定完全沿袭了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，这也是税务行政执法的七种证据类型。

需要注意的是，“现场笔录”是行政执法证据中特有的一种证据形式，在民事诉讼法和刑事诉讼法规定的证据种类中没有这种证据形式，税务执法人员应当充分认识到其特有的记录执法现场的功能。

另外，随着电子信息技术的发展，电子数据证据已经具有鲜明的特点，虽然最高人民法院发布的行政诉讼证据规则未把其作为一种独立的证据种类而是将其放在“视听资料”中进行规定，但是其在税务行政执法中发挥着越来越重要的作用，其存在方式及取证手段都与传统的证据存在很大差异，值得税务执法人员予以足够的关注。

三、税务行政执法证据的内容及收集税务行政执法证据的收集，是指税务机关在从事税务管理、税款征收、税务检查、税务强制和税务行政处罚等行政行为过程中依法对当事人、其他单位和个人进行询问、调查，记录、复制、调取、保全有关证据材料，进行鉴定等一系列活动的总称。

它是税务机关运用证据、认定案件事实的基础，也是税务行政执法的核心环节。

税务机关收集证据应当坚持客观、全面和合法公正的原则。

收集证据必须着眼于案件的本来面目，如实进行还原、反映;既要收集对当事人不利的证据，又要收集对当事人有利的证据;收集证据时应当不偏不倚，既要保证取证程序符合法定要求，又要保证所取得的证据符合证据的形式要件。

惟其如此，才可能做到所收集的证据对于认定案件事实发挥有效、充分且必要的作用。

(一)书证书证是指用文字、符号、图表等形式表达一定的思想或行为，其内容能证明案件真实情况的物品。

书证具有稳定性强、易于复制保存、不受载体限制等特点。

它是各类税务行政案件中最为常见的一种证据形式。

税务行政案件中大量的案件事实需要通过书证加以证实和固定，因此书证在税务行政执法中有着极为重要的地位和作用。

税务行政案件中书证主要有三类。

一类是证明税务行政案件当事人主体身份、资格的书证。

比如，企业法人营业执照(营业执照)、居民身份证、税务登记证、出口经营许可证、出口企业退税登记证等。

二类是证明税务行政案件当事人违法事实的书证。

该类书证主要有合同、销货清单、帐簿、凭证、票据、银行帐单、纳税申报表、财务会计报表、海关完税凭证、各类发票、查询结果告知单(协查复函)等。

三类是证明税务机关具体行政执法行为的书证。

具体包括税务稽查通知书、询问通知书、冻结存款决定书、调取账簿资料清单、查封商品、货物、财产清单、扣押商品、货物、财产专用收据、税务处理决定书、税务行政处罚事项告知书、税务行政处罚决定书、各类送达回证等。

收集书证的一般要求有两个。

一是尽可能提取书证的原件。

原件是书证最原始的状态，最能客观地反映文书所记载的内容，具有较强的证明力，因此收集书证应尽可能提取原件。

需要注意的是，原本、正本和副本均属于书证的原件。

在税务行政执法案件取证工作中，税务人员通常提取书证的复印件，但是对虚开的增值税专用发票、各种假发票以及凭证等直接证明违法事实的证据一般直接提取原件入卷。

提取书证原件时要遵循一定的程序规则，例如用统一的《发票换票证》提取发票原件，索取其他资料原件时应向被查单位开具《提取证据专用收据》。

二是提取书证原件确有困难的，可以提取与原件核对无误的复印件、照片、节录本等。

提取由有关单位保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处并经该单位核对无异后加盖其印章。

行政诉讼证据规则要求被告在诉讼过程中提供书证时尽可能提供原件，提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。

由于税务行政执法的特殊性，税务人员在实际工作中调取的书证多数是复制件。

而复制件在税务行政执法过程中甚至在法庭处理涉税案件的程序中要作为有效证据来使用，就必须有证据证明其与原件内容无异，这是提取书证复制件时必须事先明确的。

另外，税务行政执法收集书证工作需要注意两个问题。

一是书证复制件中所记载的事项不仅应包括“此件与原件核对无误”的表述以及表明原件出处的签章或签字，同时还应有提取时间、提取地点、提取人员等。

在实践中，目前通常的做法是只注重对复制件与原件的核对情况而忽视其他要素的记载。

严格地说，这样的书证不符合证据的形式要件要求。

从理论上讲，书证复制件之所以要有提取人员的签字，是因为任何的证据材料不会无缘无故自己跑到税务行政执法的卷宗当中来，必须有执法人员将其收集归纳进来。

复制件上载明提取时间、地点、人员等要素是完善执法程序的需要。

同时，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条及《税务稽查工作规程》规定，税务机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，因此，在书证复制件上必须有两名以上税务执法人员的签字，而且不得代签，以保证书证的提取过程符合法律的要求。

二是书证的调取不适用抽样取证。

在税务行政执法实践中常常有一些大案要案，这些大案要案需要收集的书证往往非常多。

在这种情况下，将复制件与原件逐一核对并签证往往费时费力，于是有的税务执法人员采用抽样取证方式进行收集，这种做法不符合证据的要求。

书证的收集与物证中种类物的收集不同，后者可以采用抽样方式取证，而前者却不允许。

因为每一份书证所证明的都是案件中不同的事实，其相互间不具有同类属性，因此不能采用抽样取证方式。

针对这种情况，有的税务机关在实践中采用了一些行之有效的方法进行取证，取得了事半功倍的效果，可资借鉴。

例如在书证首页上签注“以下资料共××页由××单位(个人)提供，与原件核对无误”字样，同时统一记载提取时间、提取地点、提取人员等要素，由原件持有人签章或签字，并在资料右侧骑缝加盖原件持有人印章。

(二)物证物证是指以物品的客观存在、外部形态、质量、规格、特征等证明案件事实的证据。

税务行政案件中物证通常包括伪造、变造的帐簿、凭证及作案工具，以及伪造的证书、伪造的发票、虚开的发票、非法印制发票的模板和机器、防伪标志、发票监制章、财务专用章等。

物证与其他证据相比，具有较强的真实性、可靠性，因而证明力较强。

在税务行政执法案件中，应用物证的情形不太多，但这并不代表物证这种证据形式对于税务行政执法不重要。

在某些案件无法取得有效书证的情况下，物证会对案件的认定起到至关重要的作用。

收集物证的一般要求有三点。

一是提取原物。

提取原物确有困难的，可以提取与原物核对无误的复制件或者证明该物证的照片、录像等其他证据。

二是原物为数量较多的种类物的，提取其中的一部分。

三是对于不宜提取原物的，可以采用摄制有关照片、录像等方式加以复制和固定。

税务机关在提取物证或者以照片、录像方式提取物证复制件时，应同时制作《现场笔录》等加以佐证。

《现场笔录》中应记载提取物证的机关、人员、提取时间和地点、提取手段(过程)、物证所有人(持有人)及物证的基本情况。

(三)视听资料视听资料是指运用现代技术手段，以录音、录像所反映的声音、形象和电子计算机所储存的资料以及其他科技设备所提供的资料来证明案件真实情况的证据。

视听资料是现代高科技发展的重要产物和先进成果，在税务行政案件中通常包括各种计算机数据或者录音、录像等资料。

视听资料在诉讼中的应用越来越广泛，在税收行政执法中的作用也逐渐被重视，尤其是属于视听资料形式之一的电子数据证据在某些税务行政案件中往往会起到至关重要的作用。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定，当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料的，应当符合下列要求：1、提供有关资料的原始载体。