《公共组织学》讲义

《公共组织学》讲义第一章绪论（一）组织与公共组织1、组织的定义：组织是人们为了达成共同的目标，按照特定的结构方式和活动规律结合起来的开放性的、动态的人类共同体。

它是包括组织成员、组织目标、组织结构、组织制度、组织行为和组织环境等基本要素在内的稳定的和不稳定的人类组合系统。

2、公共组织的含义：广义的公共组织是以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织。

狭义的公共组织仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。

可从不同的角度理解：（1）静态的公共组织结构。

（2）动态的公共组织过程。

（3）生态的公共组织环境。

（4）心态的公共组织意识。

3、公共组织的构成要素：（1）组织人员；（2）物质因素；（3）职能目标；（4）机构设置；（5）职位设置；（6）权责划分；（7）法制规范；（8）技术和信息。

4、公共组织的分类:（1）以组织目标分：互益性组织、营利性组织、服务性组织、公益性组织。

（2）以所拥有的公共权力的强制性大小划分：强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织。

（3）我国：中国共产党组织、人民政协组织、国家权力机关、行政机关、司法机关、事业单位、社会中介组织。

5、公共组织的特征：（1）公共性；（2）政治性；（3）法治性；（4）权威性；（5）广泛性；（6）独占性。

6、公共组织的功能：（1）公共组织是公共管理的主体。

（2）公共组织是公共管理人员的归属。

（3）公共组织是公共管理的支点。

（二）公共组织的研究途径1、管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。

2、政治途径：（1）多元主义；（2）自主性（3）与立法机构的联系（4）分权3、法律途径：（1）独立性（2）委员会形式（3）替代性争端解决4、政策途径：（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。

（2）政策制定和政策执行是不可分的。

（3）分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。

（4）政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。

（5）在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。

5、文化途径：从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变。

6、网络途径（三）公共组织学的研究视阈1、公共组织学的学科定位：行政组织学是公共组织学的分支学科。

行政组织学包含于公共组织学之中。

公共组织学包含于公共管理学，行政组织学包含于行政管理学。

2、公共组织学的发展前景：（1）公共管理学科的发展是公共组织学兴起的根源。

（2）要实现公共组织的科学化、民主化和法制化，必须对公共组织进行系统研究。

第二章公共组织理论（一）前管理学时期的组织管理思想1、中国古代的组织管理思想（1）国家管理方面：①孔子：德治与王道；②韩非：法治与霸道；③荀子：礼法相济与王霸相杂。

（2）组织管理方面：①《周礼》：六官三百六十职；②《尚书》：管理者不能越权。

（3）人事管理方面：①《墨子·尚贤》：贤者举而上之；②孔子：礼仪之国；③《管子》：德以合人，人以德使。

（4）军队管理方面：①姜尚：爱军、赏罚分明、赏罚结合；②《孙子兵法》：国事为重、将为国辅、视卒如子、以法治军、知者必胜、谋略取胜。

2、外国古代的组织管理思想（1）《圣经》曾记载了西方最早的组织管理思想。

（2）古代埃及设立宰相职务，从而把神权和世俗权力区分开来。

（3）欧洲中世纪的教会管理。

3、近代西方的组织管理思想（1）在管理职能、管理原则的研究方面：①亚当·斯密的《国富论》；②塞缪尔·纽曼的《政治经济学原理》；③约翰·斯图亚特·穆勒的《政治经济学原理》；④艾尔弗雷德·马歇尔的《工业经济学原理》。

（2）军事理论家、数学家、思想家以及厂长、经理对具体的管理技术和方法的探讨。

（二）古典管理时期的组织理论1、科学管理理论（代表人物：美国管理学家弗里德里克•温斯洛•泰罗，“科学管理之父”）主要观点：（1）制定标准定额。

（2）挑选一流的工人。

（3）设置计划层、实行职能制。

（4）实行新的奖励制度。

（5）对组织机构的管理控制实行例外原则。

2、一般管理理论（代表人物是法国的亨利•法约尔，“管理理论之父”）主要观点：（1）企业基本活动：①技术活动；②商业活动；③财务活动；④安全活动；⑤会计活动；⑥管理活动；管理五项职能：组织内行政人员所从事的计划、组织、指挥、协调和控制活动。

（2）组织管理十四条原则：①劳动分工。

②权力与责任。

③纪律。

④统一指挥。

⑤统一领导。

⑥个人利益服从集体利益。

⑦人员的报酬。

⑧集中。

⑨等级系列。

⑩秩序。

⑾公平。

⑿人员的稳定。

⒀首创精神。

⒁团结精神。

3、科层组织理论（代表人物：马克斯•韦伯，“组织理论之父”）主要观点：（1）权威的类型：①卡里斯玛型权威；②传统权威；③法定权威。

（2）官僚制组织的基本特征：①实现劳动分工。

②各种公职或职位按权力等级严密组织起来，形成指挥体系。

③通过正式考试成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织的所有成员。

④实行任命制。

⑤公职人员须是专职的，有固定薪金保证。

⑥职务活动是私人事务以外的事情，受规则和制度制约。

（3）官僚制组织的结构：①专门化的权限和任务。

②职位按照“层级制”原则组织。

③官员的选任以专业技术资格为标准，可在不同的专业化分工和层级进行职业升迁。

（三）行为科学时期的组织理论1、人际关系学说（乔治•梅奥）：（1）“社会人”。

（2）“非正式组织”。

（3）管理职能。

2、需要层次理论（提出者是美国行为科学家亚伯拉罕•马斯洛）：（1）人的需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为生理需要、安全需要、感情和归属需要、地位或受人尊重的需要、自我实现的需要。

(2)人首先产生最低层次的需要，当需要基本满足后，才依次要求高层次的需要；人的需要带有发展的、动态的性质；管理人员须根据不同人的不同需要，研究调动积极性问题，开展具体管理活动。

3、双因素理论（美国行为科学家弗雷德里克•赫茨伯格）：（1）保健因素不能直接起激励职工的作用，但能防止职工产生不满情绪。

（2）激励因素基本上都是属于工作本身或工作内容的，保健因素基本上都是属于工作环境或工作关系的。

4、期望理论(美国行为科学家维克托•弗鲁姆）：(1)通过考查人们的努力行为与其所获得的最终奖酬之间的因果关系，来说明激励过程并选择合适的行为，以达到最终奖酬目标。

(2)用公式表示为：M=E×V（式中的M是“激励力量”，E是“期望值”，V是“效价”）。

5、X理论—Y理论(美国行为学家道格拉斯•麦格雷戈）：（1）X理论：①多数人天生懒惰，逃避工作。

②多数人没有雄心大志，心甘情愿受别人的指导。

③多数人的个人目标是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能使他们为达到组织目标而工作。

④多数人工作是为了满足基本的生存需要，金钱和地位才能鼓励他们努力工作。

⑤能够自己鼓励自己和克制感情冲动的人，应负起管理的责任。

（2）Y理论：①一般人都是勤奋的。

②控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法。

③正常情况下，一般人不仅会接受责任，而且会主动寻求责任。

④在人群中广泛存在着高度的想象力、智谋和解决组织中问题的创造性。

⑤现代工业条件下，一般人的潜力只利用了一部分。

（四）系统科学时期的组织理论1、组织协作理论(美国的切斯特•巴纳德)：（1）社会的各种组织都是一个协作系统。

（2）非正式组织对于正式组织的积极作用。

（3）正式组织的基本要素:成员的协作意愿、组织的共同目标和组织内的信息交流。

（4）权威接受理论。

（5）组织平衡论。

（6）经理人员的职能。

2、决策组织理论(美国的赫伯特•西蒙)：（1）组织决策论；（2）组织目标论；（3）组织设计论。

3、系统组织理论 (美国哈佛大学社会学教授塔尔科特•帕森斯)：（1）从系统观点出发，认为企业组织是一个由相互联系共同合作的各个要素（子系统）所组成的为达到一定目标（既有组织的目标，又有其成员的个人目标）组成的系统。

（2）组织系统模式的子系统：①目标与价值分系统；②技术分系统；③社会心理分系统；④结构分系统；⑤管理分系统。

4、生态组织理论：(1)最早提出借用生态学的方法来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。

(2)里格斯运用“物理学光谱分析”和“结构功能分析法”，提出了三种行政组织模式并阐述了它们的功能。

5、权变组织理论（英国的伍德沃德等人）：权变理论强调，管理者的实际工作取决于所处的环境条件，认为环境变化同管理对策之间存在着一种积极的相互关系。

（五）当代组织理论1、目标管理理论（美国著名企业管理专家德鲁克）需要遵循以下三个步骤：（1）制定目标。

（2）实施目标。

（3）评价目标。

2、全面质量管理理论：（1）对全体员工进行全面质量管理思想的教育。

（2）明确顾客需求，搞清楚什么样的产品是让用户满意的产品。

（3）建立明确的质量基准和质量测评制度和激励机制。

（4）改变质检人员“挑问题者”的角色，消除他们同开发者之间的隔阂和对立。

（5）建立一套明确一致的解决问题的方法。

（6）把质量管理与企业文化建设结合起来，在全体员工中培育主人翁意识和敬业精神。

（7）建立质量小组，加强团队工作中的培训。

3、绩效管理理论（1）绩效管理的理论方法体系主要有：关键业绩指标法（KPI）和平衡计分卡法（BSC）。

（2）绩效管理具体包括如下四个环节：绩效计划、管理绩效、绩效考核、奖励绩效。

4、学习型组织理论（美国学者彼得•圣吉）组织学习的方式：（1）能够系统地解决问题。

（2）注重试验。

（3）从自己过去的经验中学习。

（4）向他人学习。

（5）在组织内部实现充分的知识共享。

5、网络组织理论（1）广义网络组织是指两个或两个以上的独立的实体为迅速提供产品和服务，在一定时间内结成动态联盟，从而以强大的结构成本优势和机动性，完成单个组织难以承担的功能。

（2）狭义的网络组织定义在组织特征方面比较理想化，强调运用信息技术（特别是网络技术）达成一种完全松散、平等的组织形态。

（3）网络组织的特点：①组织边界模糊。

②高度的流动性和灵活性。

③并行作业，共享各成员的核心能力。

④高协作成本。

⑤蕴涵高风险。

（4）从网络组织的构建和运作看，有两个重要因素：①合作关系；②运作平台的网络。

（六）行政组织理论1、传统公共行政学组织理论（1）威尔逊提出了行政学赖以成立的前提，即政治与行政二分原则。

（2）古德诺对威尔逊的思想作了进一步的阐发，使“政治与行政不同”的思想得到了广泛的传播。

（3）韦伯的科层组织理论把威尔逊的思想变成了可以实施的制度性方案。

（4）怀特为行政组织理论的发展提供如下基本框架：①行政组织体制。

②行政责任与权力的分配。

③优良行政组织的标准。

2、新公共行政学组织理论（瓦尔多、弗雷德里克森等）：（1）新公共行政学认为，传统公共行政学对组织问题的研究存在的不足在于：一是只注重研究行政组织本身，强调公共组织的内部动力；二是理论上太空洞。