村民自治演进的历史逻辑

村民自治演进的历史逻辑

今年是《村民委员会组织法》（试行）颁布二十周年，此前它的发端孕育已近十年，此后结束试行、正式实施又十年了。在这三十年中，尽管农村的政治发展风雨多多、歧路多多，但依稀仍可以辨认出那条路径——村民自治，农村社会始终就是沿着这条道路艰难地却是坚定地一步一步向前走着。从它演进的轨迹中，能看到某些阶段特征和由此构成的历史的逻辑关系，这对把握其内在规律可能是有益的。

一、‚闹事‛——村民自治意识的觉醒

如果把第一个村委会的产生当成村民自治的发端，那么，它始于广西省宜州市合寨、果地、果作等村。1978年改革开放的前夜农村已经自发的‚分田到户‛了，原来包揽农村公共事务的集体经济组织‚生产大队‛管委会和党支部不适应这种新的格局，一度管理废弛，村民滥砍滥伐和偷盗赌博现象成风。主要为了维护农村治安，在一些老党员、老干部的倡导之下，村民自发选举出并命名了一个‚村民委员会‛组织，管理自己的事情。村民的做法得到了上边的认可和推广。后来，八二《宪法》第一百一十一条规定‚村民委员会是基层群众自治性组织‛，八七年颁布的《村民委员会组织法（试行）》，又对此做了比较具体的制度安排。宣布农村实行村民自治的宪法文本颁布之后，很快‚大队管委会‛统统变成了‚村民委员会‛，‚大队干部‛纷纷变成了‚村干部‛。而‚村民自治‛的真正到来却还很遥远。首先，农村干部对‚村民自治‛有一个不认识到逐步认识的过程。过去村干部习惯地认为‚村班子‛是一级政权组织，所以开始相当多的人对自己被排除在政权体制外，沦为‚基层群众自治性组织‛颇感失落。而乡镇以及县级以上地方党政干部，也习惯于把村级组织作为自己领导的下属单位，对实行‚村民自治‛大多缺乏心理准备，尤其对《村组

法》关于政府仅仅是‚对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助‛，而不是领导；村民委员会不是服从领导，而仅仅是‚协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作‛等规定大为不解，认为这样会导致农村的无政府状态，影响自己的组织动员能力。所以在相当长的时间内，地方党政组织并没有把‚村民自治‛当成一回事，在实际工作中对农村依旧是‚领导‛而不是‚指导‛关系。而村级组织对各级党政组织，依旧‚下级服从上级‛。

与各级干部的主观认知状况相比，体制衔接和政策环境因素对农村治理模式的影响更大、更具不可选择性。由于我国人力、土地、矿藏等资源大多在农村，所以无论国家还是地方政府，所做出的政治、经济、社会等任何规划安排，大多要依靠或通过农村来实现。而这些安排当时很多与农民意愿是有冲突的，比如粮食征购、计划生育、税收提留、征占土地等，一时很难得到农民群众的赞同或认可。在这种情况下，要‚贯彻落实‛上边的任务目标，仅靠乡镇的‚指导‛和‚村民自治‛显然力不从心，只能把压力型体制下的工作模式延伸、贯穿到农村，把政府对农村的‚指导‛矫正为强有力的‚领导‛关系。这并不需要正式改变‚村民自治‛原则，现成的政策、法律预先设定了如此这般的空间：《村组法》第三条就有关于农村党支部‚发挥领导核心作用‛的规定；《中国共产党农村基层组织工作条例》更进一步明确，农村党支部‚是党在农村全部工作和战斗力的基础‛，是‚村各种组织和各项工作的领导核心‛。并对党支部的职责和权力做了宽泛而具体的描述，而‚下级服从上级‛就是党的组织原则之一。通过这样的过渡，村委会就被吸纳到党支部的‚一元化‛领导之中，自上而下的统一领导就穿越了‚村民自治‛的体制壁垒，许多地方正是这样做的。虽然地方党政组织和官员们仍然钟情于‚一元化‛领导模式，人们在感情和习惯上也愿意接受党的领导，问题在于农村的生产方式

及由此决定的社会意识却在悄悄地发生变化。可能村民创造‚村委会‛这一组织形式时并没有系统的自治意识，而当‚大包干‛作为农村的基本经济制度巩固确立之后，经济上的自主、自立逐步唤醒了他们的主体意识，他们不仅要自主经营、自谋生存，而且还要在与此相关的各个方面当家做主，因为这一切都是他们生计的一部分。传统的‚党支部一班人‛‚说了算，定了干‛的‚为民做主‛的领导体制、领导方法，显然与这一切不是完全匹配甚至是相冲突的。这样的冲突由少到多、由小到大，一些地方甚至频频演生集体上访以及各种各样的群体事件，以致于因农民‚闹事‛形成的农村不稳定成了赫赫有名的‚三农‛问题之一。被冠以‚闹事‛之名的农民事件，显然是不值得赞赏的。但透过这些非理性的、不同个性的、体制之外的举动，却可以理性地看到共性的和体制内的问题：自主、自立的农民不再心甘情愿、别无选择地接受领导了，他们自信自己有条件也有能力管好自己的事务，而传统的领导方法并没有给他们留足这样的空间。‚闹事‛的方式尽管不值得赞赏，但它所表明的追求却是无可挑剔的。这应该看作是村民自治意识的真正觉醒。

二、‚海选‛——村民自治质的突破

分析农民‚闹事‛的演变过程，开始还是零星的、就事论事的‚有事说事‛，对直接伤害他们利益的个别事情、个别村干部提意见、搞对抗。后来则越来越带有普遍性和系统性，变成对以村党支部书记为代表的村班子及其所实行的‚一元化‛领导模式的失望、厌烦和抵触，变成无直接利益冲突的‚没事找事‛。其实农民‚闹事‛并不是自觉的针对体制、针对党的领导，他们只是经过就事论事的反复抗争之后，逐步发现事的根源在于人，只有选自己的人当家，才可能有更大的改变，使自己的利益更大化。这确实是一个要害环节。历来被称为‚村干部‛的有两部分人，一部分是名义上党员选举实际上多是由乡镇党

委任命的党支部成员，一部分是名义上村民选举实际上由党支部物色的村委会成员。这样选用干部，更多是为了对上级负责，完成上级党委政府下达的各项工作任务，对这样的村干部村民不满意是可想而知的。他们无力改变前者，于是便争取直接民主选举村委会，而不是经由党支部提名后走过场似的选举，试图通过此举把事实上被党支部收编了的村民委员会，真正变成他们自己的利益代言人和代理人，进一步使自己真正成为村民自治的主体，成为村庄的主人。面对农民愈演愈烈的抗争，基层干部不只是无奈的应付。他们逐步认识到，‚大包干‛之后，土地等生产资料分到农民手中，以集体经济为基础的传统的管理、控制手段就不再那么名正言顺、一抓就灵了。实践中他们对村民自治有了重新审视，从扩大民主、寻求合法性上有了新的认识和探索。应该指出，这期间农村的政策环境有了很大改善，自上而下与农民利益相冲突的任务压力逐渐减少，中央利农、惠农政策越来越多，‚三农‛问题越来越受到各级和各方面的关怀，这在客观上为村民自治的扎实推进提供了条件和可能。农村治理实践的成果很快在国家立法上得到了体现，1998年正式颁布实施的《村民委员会组织法》在原法（试行）规定‚村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出‛基础上，又特别规定‚任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员‛（第十一条），并且进一步强调‚选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额‛（第十四条）。这样严密的规定，在制度设计上堵塞了违背民意、虚假选举的任何可能性。几乎同时，吉林省梨树县就拿出了现成而鲜活的经验——‚海选‛，这个做法迅速得到自上而下的强力推广。从此，村民自治位居四项民主权利（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）之首的‚民主选举‛很快普遍得到落实。嗣后，民选的‚村委会‛不再仅是一个名分，而是作为一个政治实体得到正