社会政策导论第四章 社会政策的形成和发展

• 3、商品经济的发展 在12世纪、13世纪，英国涌现了许多新兴 城市，这些城市主要是在日益繁荣的对外 贸易中发展起来的。15世纪中叶由于东罗 马帝国的君士坦丁堡被土耳其人占领，经 由地中海通往东方的贸易航路受阻，越来 越多的人开始在大西洋寻找新的航路，因 而更促进了英国对外贸易的发展，也使圈 地运动再掀高潮。
• 二、英国济贫法的产生和改变 • （一）济贫法的形成过程在英国，羊毛出口业 以及后来发展为毛纺织品的出口的大量增加， 导致了愈演愈烈的圈地运动，使越来越多的农 民失去了土地、失去了必要的生存条件，成为 流离失所的贫民、乞丐和流浪汉。到了16世纪， "无论在乡村还是在城市，屡屡发生区域性骚 乱，间或发生大规模的起义"同上书，126页。。 与此同时，又由于宗教改革和解散修道院，使 教会的救济能力极大地减弱了，一些起义的民 众要求政府对"贫困的平民百姓实行赈济"。
• 在殖民地时期形成了教会、私人的慈善救 济与地方政府相结合以帮助"值得帮助的穷 人"的状况，但是，帮助是为了改造那些不 工作、不劳动的人，是为了控制劳动力。 在当时，贫困救助实际上是迫使穷人工作 的副产品，即使是"值得帮助的穷人"、老年 人、残疾人、儿童，也要尽最大的努力去 工作。
• （二）19世纪社会政策的萌生 • 从19世纪上半叶美国就进入了工业化时代， 轮船、铁路和电报等现代交通、通讯工具 的发展既把美国作为一个有机的整体联系 了起来，又为美国进一步的发展打下了良 好的基础。 政府开始承担社会救助的职责 始于一位妇女对精神病院的状况的关心。 推动政府承担社会救助责任的另外的重要 动因就是内战。在美国经济迅速发展的同 时，有越来越多的人认识到了奴隶制度的 暴虐，开始主张推翻奴隶制，解放黑奴。
• 英国济贫法的产生从根本上说：是为了应对由 社会经济结构变化所引发的百度文库会问题。但是在 整个16世纪至19世纪，政府对于自己所面临的 社会问题并不十分清楚，对于如何解决问题也 是在不断地探索。英国旧济贫法的产生，主要 是为了应对由于商品经济和对外贸易的发展导 致的产业结构和社会结构的变化，以及这些变 化所引发的社会问题，其中最突出的是贫困问 题。经过两个世纪的积累，到18世纪中叶，各 种家庭手工工业已经发展为集中于城市的手工 工场。手工工场推动了分工的发展，更推动了 各种机械的发明和使用。
• （三）19世纪末、20世纪初社会思想观念 的变化和社会政策的发展 美国社会经济方面的这些特征，反映在思 想理论上，一方面是英国古典经济学家的 个人主义、自由放任的经济思想，以及社 会学家斯宾塞的社会进化论的思想仍然具 有很大影响；另一方面，又恰恰因为在美 国自由竞争的激烈和残酷，一些人开始注 重竞争的规则、发展的秩序。
• 二、福利国家的理念基础和基本特征 • 《贝弗里奇报告》提出英国战后重建必须 战胜"五大巨人"，即五个严重的社会问题： 贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰。 • 《贝弗里奇报告》建议的社会政策包含着 两个前提或假设：一个是充分就业，如果 充分就业得到保证，绝大多数人就可以通 过加入社会保险体系来获得社会保护和生 活安全。另一个假设是：家庭结构是传统 的男人挣钱养家，女人主要抚养孩子、从 事家务劳动。
• （二）"新自由主义"与"国家实力运动“ 20世纪初的"新自由主义"（new liberalism） 是相对于自由放任的古典自由主义而言的， 它并不是一种具有内在一致性的政治理论， 而是英国自由党中的一种改革倾向。具有 这种倾向的一些自由党人认识到，自由放 任已经导致了贫困的加深和各种社会问题， 已经不能再支持这种自由放任的原则了。
• 另一种看法，认为资本主义福利国家在本质上 是社会主义的，代表了不同于马克思主义的革 命的社会主义的一个历史阶段。 • 对福利国家的第三种看法是，认为福利国家既 不是资本主义也不是社会主义，而是一种独特 的社会类型，它以混合的有管理的经济为基础 并且以对推进公民福利的真正的信奉为特征。 持这种看法的人把福利国家称为工业福利国家， 认为它既不是资本主义的简单的修正，也不是 社会主义的一个发展阶段，而是一种独特的社 会建构物。
• 二、德国社会保险政策的颁布 德国统一后的第一任首相俾斯麦实行了"胡 萝卜加大棒"的手段，在严厉镇压工人运动、 查禁社会民主党的活动的同时，也接受社 会政策学会的一些主张，通过实施一些社 会政策与社会立法来保护劳动者。德国的 社会政策主要是在工业化迅猛发展的背景 下，激烈的社会民主运动和工人运动的反 映。
第五节 第二次世界大战以后西方
• 一、福利国家的各种含义 在第二次世界大战以后，首先是英国宣布自己 建成了"福利国家"，后来其他一些西方工业化 国家也逐渐被看做是福利国家。在当时，福利 国家的概念是与苏联和东欧的社会主义国家相 对照的。所以，"福利国家"这个概念除了包含 国家承担社会福利的职能这层意思之外，还有 一层意思，即是指资本主义国家由于国家承担 了社会福利的职能，因此修正了资本主义制度 的最糟糕的那些方面，所以福利国家实际上指 的是资本主义国家，或发达的资本主义国家。 福利国家是对资本主义的修正，是资本主义的 发展或进步，是发达的资本主义的特征之一。
• 社会政策的形成与发展同民族国家的形成 和发展是相互联系的，但是，社会政策的 发展不是一个直线发展和持续扩大的过程。 由于社会政策与价值观念、意识形态的密 切关系，所以，回顾社会政策的历史我们 可以看出，社会政策的价值基础实际上具 有很浓的循环重复的色彩。
第二节 英国济贫法的形成和修改
• 一、英国济贫法产生的历史背景 • （一）中世纪英国政治制度方面的特点(1) 以国王为中心的中央集权制的统治形式形 成得比较早。(2)与所有受罗马帝国影响的 地方一样，英国也产生了由具有代表性的 人组成的民众议会。但是这种传统在英国 是最富有生命力的，逐渐成为国会的雏形。
• 二、欧洲封建制度的解体 在欧洲封建制度之下，封建领主对农民的剥削 和压迫更甚于像中国这样的以皇权为中心的官 僚帝国中统治者和地主对农民的剥削和压迫， 所以到了中世纪末期，已经形成了封建制度的 总危机。在13至15世纪农民起义遍及欧洲各地； 再加上各王国之间的长期战争、14世纪时鼠疫 的大流行，致使欧洲出现了一个以战争、疾病 和经济困难为标志的"危机"。其结果是人口锐 减，土地所有者失去了买主和佃户，手工业者 失去了顾客；一些封建主变得相对贫困了，一 些土地被圈起来变成了牧地，以节省劳动力。
• （三）基督教在英国的发展 在公元2世纪，即罗马帝国占领时期，基督教 就已经传到了英格兰，并传到了罗马帝国边境 以外的爱尔兰。在盎格鲁撒克逊时期，从爱尔 兰和罗马来的一些传教士又使一些盎格鲁撒克 逊人成了基督徒。由于教士接受的是罗马教育， 宣扬支持王权，得到了王权的庇护。从总体上 说，在罗马帝国崩溃以后，英格兰与欧洲大陆 国家一样，和教会是既相互利用又互相争斗。 各国王利用教会的势力扩大自己的统治，通过 得到教皇承认，行加冕礼，巩固和提高自己的 地位；而教会也通过选择能够给自身带来更多 利益的人巩固和扩大自身的影响力。
• 从社会政策立法的历史来看，保护劳工的 有关立法是开端于英国的，但是采用社会 保险的方式，却是德国首创。此后，许多 国家都仿效德国，以社会保险的方式提供 劳工保护和劳工福利。
第四节 第一次世界大战前后西方
• 一、英国社会政策的发展 • （一）工厂立法开了国家干预的先河 对于这一系列的立法，法国另外一位哲学 家迪斯（Dicey）也说，在19世纪末自由放 任已经让位给集体主义。政府开始在社会 中担任一种角色，这已经将不列颠带上了 变成社会主义国家的道路。工厂立法和因 为健康和安全方面原因的政府干预，在国 家的作用方面暗示了重要的变化。
• 一、欧洲封建制度的基本特征 封建制度既是一种政治制度又是一种经济制度。 "封建制度"的概念是17世纪法学界的人士首先 使用的，后来史学界在解释欧洲各国的封君封 臣制度时也使用了这一概念。从理论上说，这 种制度的基本特征是：国王是全部土地的所有 者，国王本人有王室直领地，同时国王还将大 量的土地分赐给直属封臣，或者反过来说，凡 是从国王那里直接得到赐封土地的人，就是国 王的直属封臣。直属封臣以履行特定的义务作 为对国王的酬答。
• 虽然，在这一时期颁布的社会政策，有的 其中还包含着济贫法的最基本的原则，如 救济中的财产调查，以及因此造成的对接 受救济者的羞辱；但是，保险原则的引入、 公共住房和儿童福利政策，都体现了一种 打破了济贫法"威慑原则"的总的趋势。
• 二、美国社会政策的发展 • （一）殖民地时期的社会救助措施 在美国的殖民地时期，对贫困、残疾等有特别 困难的人，主要由天主教和新教的神职人员， 以及一些乐善好施的个人提供一些施舍和救济。 另外，在荷兰的东印度公司占领的北方，由于 需要满意的工人，因此要求每个居民区提供传 教士、教师和对患病者、不幸的人提供帮助的 “安慰者”。在当时的美国存在的奴隶制度和师 徒契约是两项最重要的劳动制度。奴隶制度不 仅强迫奴隶劳动，而且还教导奴隶要有"道德"， 师徒契约在使徒弟为主人增加财富的同时，主 人也为其提供基本的生活资料。
• （二）中世纪英国的经济制度 • 1、土地占有制度 在工业革命以前的农耕时代，英国的经济 制度也是以封建制度为基础的。首先是国 王在全国各地占有了大量的地产，另外， 大约有26%的地产赐给了主教和修道院院长， 世俗贵族获得了49%。
• 2、耕作制度 在英国农村，一般实行的是一种轮流耕种 耕地的轮作制。一个村庄的土地通常分为 三组：一组种大麦或小麦，另一组种豆类， 第三组则休耕。在每一季节开始时，休耕 的土地种上庄稼，曾经种过一次的土地， 再种上其他庄稼，已经连续两年耕种的土 地则进入休耕。由于各农户的土地相互混 杂，耕作往往需要共同的规则
• （四）大萧条时期美国政府的新政 虽然在20世纪初美国也经历了一个由自由 放任向政府对社会经济进行一定的干预的 转变，但是，在美国，自由主义、个人主 义还是占据主导地位的。因此，在大萧条 时期举行的总统大选，竞选辩论的一个主 题就是：联邦政府是否应该对处于危难中 的人给予救济。
• 由以上的介绍我们可以看出，社会政策的 内容和目标具有很大的变动性，在不同的 价值观念指导之下、在不同的社会环境中， 社会政策及其导致的结果会有极大的差别。 同样是救助失业工人的公共工程，在德国 和美国有着完全不同的社会政治结果。所 以，研究社会政策不能脱离其产生和实施 的社会背景。
• 到1601年，英国将以前颁布的各项法令编纂补 充成为法典颁布，此即世界历史上著名的英国 济贫法，相对1834年颁布的新济贫法又被后人 成为旧济贫法。它主要关心的是社会秩序的稳 定。1601年的济贫法规定以教区为实施济贫法 的基本单位，将贫民分为三类：一是健壮的贫 民，必须做工自给；二是无工作能力的老病残 障者，分别以院内收容与院外救助两种方式救 助；对于失依的儿童，分别以孤儿院收养、家 庭补助、家庭寄养三种方式予以抚养。救济费 以济贫税、志愿捐款和罚款三者为财源。
第三节 德国社会保险政策的形成
• 一、德国社会保险政策形成的历史背景 德国经济学中的历史学派--旧历史学派最活 跃的时间是1840-1870年，这段时间是德国 工业革命的开始阶段。因此，旧历史学派 主张对内应该消除旧的经济制度，建立商 品自由流通的新秩序，以利于资本主义经 济体制的形成；对外则主张实行关贸保护 政策以抗拒英国产品的倾销，维护国内产 业的发展。
第四章 社会政策的形成和发展
• 第一节 欧洲封建制度的解体和民族国家的 兴起 • 第二节 英国济贫法的形成和修改 • 第三节 德国社会保险政策的形成 • 第四节 第一次世界大战前后西方国家社会 政策的发展 • 第五节 第二次世界大战以后西方"福利国家 "的发展
第一节 欧洲封建制度的解体和民族 国家的兴起
• （二）济贫法的修改 修改旧济贫法的根本原因是工业革命的迅 速发展使得对劳动力需求增加，直接原因 则是19世纪初再次掀起的改革国家的政治 体制、重建国家机器的激进改革运动。新 济贫法的基本原则就是尽可能不提供院外 救济，救济只在贫民习艺所提供。新济贫 法的目的就是控制不加区别的户外救济， 就是要通过威慑使不是极端需要接受救济 的人尽可能不去申请救济。