第三章行政组织
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.2.1) 行政组织的构成要素
行政组织是一个庞大而完整的公共权力执行系统，由相互作用的若干要素构成。
只有合理组合这些要素，行政组织才能发挥有效的功能。
行政组织的基本要素包括职能目标、机构设置、人员构成、权责体系、运行程序、法制规范和物质资源。
1．职能目标这是组织赖以建立和存在的前提及基础，是组织活动的出发点和归宿，也是行政组织的首要因素。
职能目标的多寡和重要程度决定组织的机构设置、规模数量、地位级别及人员编制，也决定行政组织活动的方向、范围和内容。
因此，行政组织必须有明确清晰的职能目标，自上到下，由宏观到微观地进行目标分解，依次确定各级行政组织所属的各个子目标、分目标，形成一个多层次、多序列的组织目标体系。
2．机构设置机构是行政组织的实体，也是行使行政权力、履行行政职能、实现组织目标的工具。
机构设置是指根据组织目标、职能范围在行政组织系统内部按照一定法律程序和分工要求设置相应的组织机构，包括纵向机构和横向机构以及每一个机构中具体的内设部门和职位设置。
机构设置是行政组织的核心问题，机构设置的合理与否，直接决定了行政组织整体效能和行政效率的高低。
3．人员构成人是行政组织的主体，有一定素质和技能的行政人员构成行政组织及其机构，行政人员是行政活动的决策者与执行者，也是组织形象的代表。
行政人员的专业、知识、技能等素质决定着组织职能目标的实现程度，决定着行政组织活动的效率。
因此，要求行政人员必须具有强烈的事业心和责任感，具备专业素质，并有较强的组织能力、管理能力、综合分析能力和应变能力，还应有良好的工作作风和工作方法、廉洁奉公和不谋私利。
4．权责体系行政组织是一个纵横交织的权责体系，各个部门、各个层级、各个成员之间存在着一系列从属、并列关系。
权责体系的存在和作用，使行政组织成为一个上下一致、左右协调、分工有序、共同承担目标任务的有机体。
为了实施科学管理，必须合理划分行政组织权力和责任，探求行政组织集权和分权、授权与制约的适度点，做到权责分明，保障行政组织各组成部分的有序运行。
第三章行政组织的结构
第三章行政组织的结构第三章行政组织的结构第一节行政组织结构概述一、行政组织的结构的含义“结构”一词是生物学上的名词，是指一个生物体的各种要素的科学的特定安排。
行政组织结构，则是指行政组织各种要素的一种特定安排，即行政组织各种要素的排列组合方式。
行政组织要素：物质要素：包括人员、经费、物质条件在物质要素中最基本的是人，是行政组织的成员，经费、物质条件皆是为人服务的。
精神要素：包括目标、权责结构、人际关系。
精神要素中最基本的是目标和特定的人际关系——权责关系。
综合行政组织的物质要素和精神要素中最主要的东西，仍然是人、目标、特定的人际关系这三种要素。
本章所要研究的组织结构就是研究行政组织的成员如何按照目标的要求，结成一定的权责分工关系。
也就是说，研究行政组织要素如何排列组合成一定的结构。
人、目标、权责这三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。
职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
具体排列组合如下：第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。
经过有机排列组合后的工作人员已不是单纯的个人，而是充当由其工作目标、责任和权力所决定的特定角色，他在该工作单位的分工关系中所处的地位也转化成职位了。
职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位、作用和关系。
因此准确地说，行政组织结构的第一个层次的内容就是工作职位的有机排列组合的方式，并由此形成一个工作单位。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门。
其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.1.1) 行政组织的含义和特点
（一）行政组织的含义“组织”在一般的词义上指人们围绕一定目标联合起来进行有序活动的群体。
英文中“组织”（organization）则源于“器官”（organ），意思是自成系统的、具有特定功能的细胞结构。
这个概念被引申到社会群体以后，就得到了新的含义，即组织就是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
在构成组织的三个要素中，人是最重要的主体，一般来说，进入组织的人都是有特殊要求或有特殊共性的；目标是构成组织的基本依据，或者说组织的必要性就在于要实现特定的目标；特定的人际关系是由于组织的产生而形成的，即在组织内部为实现目标的需要进行分工，由于分工而在纵向上形成隶属或管理关系，在横向上形成合作或配合关系。
在人类社会里，组织是广泛存在的，按照组织活动的领域，可以划分为不同的组织类型。
行政组织，就是在行政领域活动的组织，旨在推行政务，是各类社会组织中极为重要的一种。
行政组织有广义和狭义之分。
广义的行政组织泛指一切具有执行性管理职能的组织系统，既包括整个国家机关中的行政机关，也包括国家机关中的立法、司法系统中具有执行性职能的各单位，在我国，甚至还包括党委机关、事业单位和人民团体这些具有管理职能的组织系统。
狭义的行政组织则仅指国家的行政机关。
本书从狭义上探讨行政组织，即指根据宪法和法律组建的执行国家行政权力的机关。
（二）行政组织的特点行政组织是社会组织中规模最大、结构最严密的机关体系。
较之于社会一般组织，行政组织有政治性、权威性、法制性、系统性、社会性的特点。
1.政治性是一切国家行政组织的共同属性，政治性源于国家的本质，是国家政权组织的重要组成部分，是实施政治统治和社会管理的主要工具。
2.权威性是由行政组织在国家权力机关中的地位决定的，行政组织是国家权力机关的执行机关，是国家权力的具体执行者，以国家强制力为后盾，是行政权力和国家强制力的象征与代表。
3.法制性是依法行政的基本含义，包括行政组织自身建设的法制性和行政组织对社会公共事务进行管理的法制性两个方面。
第3章 行政组织法
▪ 三、社会行政组织制度 ▪ （一）基层自治制度 ▪ （二）公益事业单位的自治管理 ▪ （三）社会自治制度
▪ 四、行政编制制度 ▪ （一）编制、行政编制和事业编制 ▪容
第三节 行政主体
▪ 一、行政主体的界定 ▪ 行政主体是依法享有行政职权，独立对外进行管理的组织。 ▪ 1、行政主体是组织，不是个人； ▪ 2、行政主体是依法享有行政职能的组织； ▪ 3、行政主体有权代表国家和社会组织独立行使职权； ▪ 4、行政主体能够独立参加行政诉讼。 ▪ 行政主体不同于行政组织。行政组织是承担公共职能的行政机关的集合体。而行政
▪ 四、行政组织法的地位与功能 ▪ （一）行政组织法的地位 ▪ 在行政法体系中，行政组织法具有十分重要的地位。 ▪ 行政组织法与行政行为法及行政救济法共同构成行政法的整体，但比较而言
，行政组织法与行政管理自身联系最为密切。 ▪ 通过建立科学合理的公共行政组织系统来支持公共行政的开展和有效运行。 ▪ 就外部行政而言，行政组织法外部行政权力的运行提供了正当性的支持. ▪ 行政组织法在一定程度上，决定着行政法律责任的追究。
▪ 法律要件是指作为行政主体，在法律上应具备 的资格条件。
▪ 四、行政授权与行政委托
▪ （一）行政授权
▪ 是指行政机关以外的组织经法律法规授权，以自己的 名义对外管理，并承担法律后果的制度。
▪ （二）行政委托
▪ 行政机关根据管理的需要，依法委托其他组织或个人 实施行政行为，其后果属于委托的行政机关。有两种 形式，依法委托和自行委托。
主体是则是具有独立对外管理职能的行政机关，和法律法规授权组织的概称。行政 主体也不同于行政机关，行政机关是行政组织中承担公共事务的基本组织体。行政 机关是一个法律术语，而行政主体为法学概念，是对依法能独立对外管理的组织的 抽象概括。
第三章 行政职能与行政组织
（三）行政职能确立的依据和原则
• 1、依据。行政管理职能确立的依据，简言之，即社会 的需要。政府机关不能主观地决定自己管什么，而只 能根据社会的需要来确定自己的管理职能。而社会需 要归根到底是由生产力发展的要求决定的。生产力发 展的要求，是派生各种社会需要的本原，也是满足各 种社会需要的最终途径。 因此，基于生产力发展要求而派生的社会需要，是行 政职能确立的根本依据。
安徽师范大学政法学院
（三）行政职能确立的依据和原则
• 2、行政职能确立的原则。 –第一、适应性原则。一个国家行政职能的确立，只 能根据本国的具体情况确立，要适应本国的各种具 体条件。这些条件主要包括：
• 其一，生产力发展水平。一般地说，生产力发展水平决定 了生产的社会化程度。生产力水平高，则生产的社会化程 度就高，社会上的人流、物流、财流、信息流等的流量就 大， 这时生产过程中的诸要素（人、生产资料、工具、 技术、信息等）更为复杂，互相的联系更趋紧密，而要实 现生产过程诸要素的紧密结合，需要政府出面的事情将会 增多。同时，生产力的发展也使得其他领域的活动（文化、 教育、科技、民政、交通等）更趋复杂，相应地，政府在 这些领域所应承担的责任也会加重。因此，社会生产力的 发展是现代世界各国政府普遍存在职能扩大趋势的合理根 据。
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• 2、行政职能确立的原则。
–第二、必要原则。总的来看，政府有一种自我权力 扩大的趋势，其职能常发生不必要的扩大。因此， 政府在确定行政职能时，应严格地限制在“必须去 管，不管不行”的范围内。 –第三、胜任原则。政府行政职能的确立，不仅是行 政环境提出需要的问题，它同时还涉及政府的内部 条件是否胜任满足这些需要的问题。 – 第四、发展原则。政府职能的确立应有动态眼光。 社会发展是历史的必然，因此社会需要也是变化发 展的，以社会需要为依据确立的行政职能也必然是 动态、发展的。所以，行政职能的确立必须贯彻变 革的精神，要随着社会的发展、环境的变化，适时 地转变政府的行政职能。 安徽师范大学政法学院
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.7.1) 编制管理的原则与方法
（一）编制管理的原则编制管理工作，除了遵循精简、统一、效能的原则，还要遵循编制设计的基本原则。
1.职能决定原则，即机构设置和人员配备都是以职责和功能为依据。
对行政机构的职能进行科学分类、逐步分解，使之成为协调的职能体系。
2.职位设置原则是指以职位分类为基础，设计职位的种类和职数。
在设计编制时，要保证每一个职位的人员工作任务饱满，同时，还要保证每一个职位的责任与权力相称。
3.协调平衡原则是指编制既要保持行政部门之间、行政层级之间、部门内部各单位之间的协调平衡，也要保持行政组织外部与国家财力的平衡。
4.动态调整原则是指编制管理要兼顾稳定性和变动性，即不仅每隔几年要根据国家政治、经济、社会等各方面的因素变化，对编制进行全面的调整，而且还需要随时对编制进行局部的、个别的微调。
5.法制管理原则是指编制管理必须法制化，即帮助的确定、执行、监督、控制都需要以法律为依据，以保证编制管理的规范性和权威性。
（二）法制方法法律方法是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控的方法。
近些年我国加强了有关编制管理的立法、执行和监督。
继1997 年颁布《国务院行政机构设置和编制管理条例》后，2007年国务院又先后颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》《机构编制监督检查工作暂行规定》等法规。
这些文件规定，政府机构的设置以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。
根据经济和社会发展的需要，适时调整行政机构；但是，在一届政府任期内，政府组成部门应当保持相对稳定。
政府机构的设立、撤销或者合并，由机构编制管理机关事先组织有关部门和专家进行评估和论证。
政府组成部门的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，经政府常务会议讨论通过后，由行政首长提请人民代表大会决定；在人民代表大会闭会期间，提请人民代表大会常务委员会决定。
政府直属机构、办事机构和政府组成部门管理的行政机构的设立、撤销或者合并由机构编制管理机关提出方案，报本级政府决定。
第三章 行政组织和行政权力
二、行政组织的种类
1、首脑机关 2、职能机关 3、辅助机关 4、咨询机关 5、派出机关 6、驻外机构
三、行政组织体制的类型
1、根据最高决策权归属人数的多少分类 （1）首长制 行政组织的最高决策权和责任归属于行政 首长一人承担的行政组织体制。
优点：责任明确，指挥统一，决策迅速。 缺点：容易造成独断； 对行政首长能力、精力要求较高。
4 我国的行政组织体制
（1）我国行政组织体制的特点 中国特色的行政首长负责制。 两个显著特点： a)首长虽拥有最后决定权，但重大问 题必须通过集体讨论。 b)首长对其领导的行政机关负有完全 责任。
（2）我国行政组织的精简趋势 a) 减少行政层次 以前:省 — 市 — 县 — 区 — 乡 现在:省 — 市 — 县 — 乡 以前:局 — 科 — 股 现在:局 — 科 b) 裁减重叠、多余的部门 裁减冗员和多余的副职、虚职 中央政府的历次改革: ◇1982年，国务院各部门从100个减为61个， 人员编制从5.1万减为3万。
帕金森定律：官僚机构日益庞大与行政效率成 反比。 W A C D
的乘法律 工作乘法律
H
2、威尔逊对行政组织机构的分类
公共行政机构间的差异主要体现在机构内人 员活动过程和活动结果的可观察性方面。
1）生产型机构 下属的付出和成果均能观察到。 格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会 排挤不可测算成果的工作。 2）程序型机构 能观察到下属的付出，但难以看到其相 应成果。
2 行政权力的分配原则
1）合法原则
◇权力分配主体合法
◇权力分配程序合法
2）职权分明原则 3）权责一致原则 ﹡绝对责任 4）职权全面原则 5）适度原则
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.3.1) 行政组织的分类
行政组织是一个体系庞大、结构复杂、类型多样、职能齐全的系统，按照不同的标准，从不同的角度可以分为若干类型。
比较常见的是按照行政层级分类及按照工作性质分类和按照隶属关系分类。
（一）按照行政层级分类按照行政层级权限的不同，可将行政组织分为中央行政机关和地方行政机关。
中央行政机关即中央政府，是国家最高行政机关，其基本职责是组织和管理整个国家的政治、经济、文化、军事、外交等方面的行政事务，如我国的国务院。
地方行政机关，即基本职责和管理权力只在一定行政区域范围内行使的行政机关。
地方行政机关内部是分层级的，即地方行政机关还可以进一步分为两级、三级，甚至更多。
地方行政机关内不论分为几级，都还是地方行政机关。
国家的结构形式不同，中央机关与地方机关的行政关系就不同，它们之间的关系可以是分权关系，也可以是授权关系。
但是，无论是怎样的国家结构，地方行政机关都只能在本辖区行使行政职权，并都会受到中央机关的限制。
地方行政机关，如美国的州政府，我国的省、市、县、乡等。
（二）按照工作性质分类按照行政组织的工作性质不同，可以将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、咨询机关等几种类型。
1.领导机关又称首脑机关或中枢机关，是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥、决策和监督中心。
领导机关是决定行政效能的关键，其职责是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施，如我国的中央人民政府和各级人民政府。
2.职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一方面行政事务的机关。
大部分行政机关属于职能机关。
它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；对下行使政府的行政管理职能，负责领导或指导业务上相同的下属行政部门的工作，如我国国务院所属外交部、财政部、商业部等各部及地方政府所属各厅、局等。
3.辅助机关是直接协助行政首长及各职能机关工作，在行政组织内部承担辅助性业务工作的机关。
行政管理学行政组织
二首长制 委员会制与混合制
2 首长制 委员会制与混合制的优缺点 1首长制的优缺点 优点：事权集中;责任明确;权责统一;易于保密 缺点：个人专制 ;滥用职权;易陷于管见 2委员会制的优缺点 优点：集思广益;互相监督 缺点：责任分散;权 责相同;难以保守秘密 3混合制的优缺点 优点 ：兼首长制和委员会制之优;避二者之弊 缺点：
分 为 以 下
的分 职类 权 范 围 和 作 按照行政
从可 不以 同按 的不 角同 度的
政 组 织 类 型 的
1 物质要素
四
1人员
行
2经费
政
3物质条件
组 织
2 精神要素
要
1组织目标
素
2权责结构
3人际关系
五 行政组织体制
•集权制 分权制与均权制 •首长制 委员会制与混合制 • 完整制与分离制 • 名誉市长制与市经理制
由市立法机关聘任经理掌握行政权 优点：统一指挥;专家特长与民意结合； 缺点：可能产生市经理短期行为
第二节 行政组织的结构
• 一 行政组织的纵向结构 • 管理层次 • 管理幅度 • 管理层次与管理幅度之间的关系 • 层次管理的基本原则 • 行政组织纵向结构的优缺点
三完整制与分离制
1 完整制与分离制的含义 根据行政组织中的同一层级各个行政部门所隶属
领导的不同;行政组织体制可分为：完整制与分离 制 仅对地方政府而言 1完整制
指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行 政组织首脑机关领导的一种行政组织体制 特征：指挥 控制权集中于本层级的行政组织;本层级 地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行 一元化领导 凡分权制的国家;大多采用完整制;其高级地方政府 的行政部门一般均属同级政府首脑机关领导
第三章行政组织
各地的调查总队属于各地统计局和国家统计局双重管 理。2006年,随着各个省级调查总队挂牌成立,调查队 逐步与地方统计局脱离了财务和人事等关系。 国家统计局县级调查队的成立,是国家统计局垂直独立 完成采集调查数据、提高数据质量的重要举措。 目前,国家统计局的各个调查队调查的内容中最为人所 关注的莫过于居民消费价格、房价 房价涨幅、城乡居民收 房价 入等。 这些数据相当敏感,而由于地方上报的数据和国家统计 局核算的数据往往存在差异,其核算方式也一直引起各 界的质疑。为了维护统计调查的独立性,国家统计局开 始推行垂直管理体制改革。
2、管理层级过多 （1）清末的宣统元年（西元1909年）颁布的《城 镇乡地方自治章程》里，才第一次以法律形式明文 规定乡为县以下的基层组织。1939年9月，民国政 府公布《县各级组织纲要》，正式确定乡镇为县以 下的基层行政区域。 （2）1983年以后，我国开始实行了市管县行政区划 体制，我国宪法规定的省（自治区）──县（市） ──乡（镇）的省和县之间又增加了一个行政层级
世界上的大多数国家实行的是二级制和 三级制，合佔总数的2/3以上。採用四级 制及以上的国家仅佔其中的约1/9，数量 很少，且大多为发展中国家如中国、泰 国、印度、坦桑尼亚、塞内加尔等
五、行政区划的变革
（一）我国行政区划存在的主要问题 1、省级规模过大 日本的面积只有我国的约1/30之一，人口只有我国的 1/10不到，一级行政区的数量也达到了47个 我国一级行政区的平均管辖范围达到了28.24万平方 公里，人口更是达到近4000万，高居世界首位 省区之间规模也十分悬殊，例如面积最大的新疆 分别是江苏、浙江两省面积的16倍，宁夏的24倍， 台湾、海南的45倍，北京的100倍，上海的270倍， 香港的1600倍，澳门的64000倍
第三章__行政组织
（二）行政组织的目标体系
1．行政目标的含义和特点
（1）行政目标的含义
行政目标又称行政组织目标，是行政组织 在一定时期内必须达到或期望达到的行政管 理目的和指标,是行政组织活动的出发点和归 宿。
（2）行政目标的特点
公共性、模糊性、政策性、体系要求、主观条件、 外部环境因素构成了确定行政目标的基本依 据，几者不可偏废。
第二层次：职能目标。反映了组织内部机构的工 作职能。从属于总目标的规定。
第三层次：工作目标。各目标主体在阶段时间内 所完成的各项具体工作、以及完成工作所应达到 的程度要求。
（2）行政目标的冲突。
造成冲突的原因： 一是下级子目标与整体目标的冲突； 二是由于资源的稀缺性； 三是个人目标与组织目标的冲突。
以最高行政首长为中心，统一指挥， 逐级控制。
缺点：缺乏专业化分工，首长责重事繁。 只局限于在政务比较单一或程序化和管理
层次比较低的单位中使用。 优点：事权集中，权责明确，指挥统一，
便于控制。
几种常见的组织结构 传 统 的 组 织 形 式
Centralized Organization(直线型)
2．直线参谋式结构
在行政首长身边配备参谋机构和辅助人员， 减轻首长负担。
优点：既能维持政令统一，行动迅速的特点， 又能改变行政首长判断不易、疲于应付的状 况，增加了决策的可靠性。
缺点：不能从根本上克服直线式的弊端。
传 统 的 组 织 形 式
适合中小组织 3.4
直线——参谋型组织结构
3．直线职能式结构
在行政领导机关之下设置若干职能部门，行 使某一专业范围内的权责，下级行政组织既 听命于上级首长，又服从上级职能部门的领 导。
5、派出机关 不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸；如地区行署
第三章 行政组织的环境与管理
第二节 行政组织的环境维度与环境分析
一、行政组织环境的维度
1、艾德奇的理论（观点）（简答）
艾德奇认为，每个组织的工作环境可能在以下六个方面发生 变化： （1）环境的容纳力。这主要是指环境对组织生存发展的容纳力 （2）环境的同质性程度。这主要是指组织成员等一些环境因素与 环境中其它组织或个人等因素的相似程度。 （3）环境的稳定性。这主要指相对于其它组织来说，组织工作环 境的稳定程度。工作环境的稳定程度是相对的。 （4）环境的集中与分散程度。这主要是指组织范围内资源等一些 因素组成平均分布的程度。 （5）组织领域的一致性程度。这主要是指组织本身所划分的活动 范围被环境所认可的程度。 （6）环境的混乱程度。这主要是指组织工作环境中各构成要素在 发展变化上对组织活动的扰乱程度，以及环境对组织的影响是否 有规律可循等。
2．平衡策略
平衡策略着眼于如何管理环境的不确定性。如果组织环境 在产品或服务的需求上呈现一种近似于周期性变化的规律的话， 那么运用平衡策略，则可以防止或减少环境的不确定性对组织 运作的影响。如电力、旅游旺季等。
3、预测和计划策略
预测和计划策略是指组织通过理性、科学的方法，发展精 确的预测能力来达到较少不确定性的目的。如果环境的影响能 够被预测出来，组织就能提前做好准备，及早采取措施，以限 制环境因素对组织的影响。如交通部门、警察部门等。
一、行政组织环境的不确定性P41
不确定性，意味着组织的决策者不能得到关于环 境因素及其变化的足够的和充分的信息，因而难以 预测到环境的变化，把握环境因素之间以及环境因 素对组织影响之间的因果关系。
导致产生不确定性的原因在于组织环境的复杂性 、动态性以及丰富性。
组织环境的不确定性给组织带来了很大的威胁 ，同时也给组织发展和壮大带来机会。这里关键在 于组织要利用各种各样的策略设法使组织的不确定 性降低到最小的程度。
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第一节 行政组织的基本概念
⑵ 什么是组织？
人们为了有效地达到同活动的集体。
关 a.目标：利益
b.宗旨：为谁服务 键 c.制度：约束性条件
词 d.集体：共同体（自然情感） 集合体（经济依赖性）
第一节 行政组织的基本概念
一、行政组织的含义 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。 就动态讲， 行政组织指为完成行政管理任务而进行的 组织活动和运行过程。 就静态讲， 有广义、狭义之分。 广义行政组织， 除政府行政组织外， 还包括立法、 司法、企业、事业等部门及社会团体中有行政性职能 的机构； 狭义行政组织， 则专指为推行政务， 依据宪法和法 律组建的国家行政机关体系， 是国家机构的重要组成 部分。本节着重研究静态的、狭义的行政组织， 即政 府行政组织。
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型 2.直线参谋式结构。
第二节 行政组织结构与编制
一、行政组织结构的类型 2.直线参谋式结构
特点：直线参谋型结构同时设置纵向的直线指挥系 统和横向的职能参谋系统，结合了上两种结构的优 点。 优点：适应了管理职能分工的要求，职能部门分担 了直线主管的管理工作，又保证了命令统一。组织 运作稳定有序、效率较高。 缺点：应变性较差，上级主管的协调工作量大。 适用范围：我国国有企业运用较普遍
第三章 行政组织
第一节 行政组织的基本概念 第二节 行政组织结构与编制 第三节 行政组织变革
第一节 行政组织的基本概念
1、组 织 ⑴ 为什么需要组织？
需要的多样性 ＞ 能力的有限性 人总是希望得到不应该得到或根本得不到的 东西。（虚拟享用） ★ 合作是人们能够活下去，并试图过上更好 生活的唯一途径，组织就是人们合作的产物。
政管理； ④ 根据技术资格来任命的人格上自由的行政人员； ⑤ 行政人员系专职受雇者并须遵守严格的纪律，但不私有办公室或行
行政管理学_中南财经政法大学_3 第三章——行政组织_(3.4.1) 行政组织模式
行政组织结构是指行政组织各组成要素（部分）之间的相互联系方式。
行政组织结构是完成组织任务的机体和行政组织内部分工与合作关系的体现。
研究行政组织结构，对于发挥行政组织的功能有非常重要的意义。
科学合理、运转灵活的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财务等有一个最佳的配置状态，最优地实现行政组织的目标。
（一）纵向结构行政组织的纵向结构，也称行政组织结构的层级化，它是指行政组织纵向分作若干层级的直线制，上下层级之间存在着领导与被领导、命令与服从的一种垂直关系的排列组合方式。
行政组织的纵向结构既包括不同层级政府之间上下级关系，也包括每级政府各组成部门之间的上下级关系。
我国行政组织的纵向结构有两种：一种是整个行政组织体系的纵向分化，指各级政府的上下层级结构，如从中央到地方分为国务院—省（自治区、直辖市、特别行政区）—市（自治州）—县（市）—乡（镇、民族乡）五个层级。
另一种是指各级行政组织内部的纵向结构，即每一级行政组织内部的上下层级结构，如国务院为部（委、办）—司（局）—处三级，国务院直属机构为局—处（司）两层或局—司—处三级，省政府为厅（委、局、办）—处两级，少数在处以下还有科一级，省以下政府工作部门设两级或一级。
纵向结构的特点是：第一，层级越高，管辖的范围越广，但是组织的数量越少；而层级越低，则管辖的地域范围越窄，但组织的数量越多。
例如，我国的中央机关国务院是最高一级的行政组织，只有一个，而最低级的地方行政机关乡镇，现在有几万个。
这种下多上少的行政结构，被称为“金字塔”结构。
第二，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。
其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
（二）横向结构行政组织的横向结构也称行政组织的部门分工，它是指同级行政组织的部门分工，或一级行政组织内部各组成部门之间的平衡分工，它反映的是同级行政组织相互合作与协调的关系模式。
行政组织学【第三章 行政组织的环境与管理】考试答案
行政组织学1、________将组织环境分为内部环境和外部环境正确答案是：邓肯2、将影响一切组织的一般环境特征划分为文化特征、技术特征、教育特征、政治特征、法制特征、自然资源特征、人口特征、社会特征、经济特征等几个方面。
正确答案是：卡斯特和罗森茨韦克3、存在于组织边界之外，对组织的总体或局部产生直接或间接影响的诸要素为________。
正确答案是：组织环境4、组织界限以内与组织的个体决策行为直接相关的自然和社会因素被称为组织的__________。
正确答案是：内部环境5、组织界限之外与组织内个体决策直接相关的自然和社会因素被称为组织的___________。
正确答案是：外部环境6、邓肯将组织环境分为_________。
正确答案是：内部环境, 外部环境7、邓肯从组织环境的______________和____________两个维度对影响组织的环境因素进行了深入的分析。
正确答案是：简单与复杂, 静态与动态8、依据学者们的研究，组织的环境分析过程主要包括_____________等基本阶段。
正确答案是：环境扫描, 环境监视, 环境预测, 环境评价9、伯恩斯和斯塔克将组织结构划分为__________。
正确答案是：机械式组织结构, 有机式组织结构10、行政组织环境的基本特点为______________。
正确答案是：环境构成的复杂性和多样性, 环境的变化和环境的变动性, 行政组织环境的差异性, 行政组织环境的相互作用性11、组织的环境大致可以分为_________和_________，他们都不同程度地对组织的管理带来影响。
正确答案是：一般环境, 工作环境12、依据邓肯的环境模式理论，从简单与复杂、静态与动态两个维度，组织存在的环境状态分别是：_________。
正确答案是：静态－简单的环境, 静态－复杂的环境, 动态－简单的环境, 动态－复杂的环境13、行政组织公共关系的核心是______________。
行政组织与行政结构
国务院
发展研究中心
各部委 办公厅 研究室 省级人民政府
行政公署 各厅局 市或县级人民政府 政策研究室
各局科 工商所
乡镇人民政府 办公室 派出所
领导机关
职能机关
辅助机关
咨询机关
派出机关
• 二行政组织的结构
• 1 纵向结构;即层级结构：指行政组织内部 按上下层级关系有序构成的形式
• 2 横向结构;即职能结构或部门结构 专业 化结构：指同级行政部门之间平衡分工的 构成形式
• 三现代组织理论20世纪60年代——
• 特点是吸收了系统论 控制论等新成果;对 传统行政组织理论进行了系统批判 提出了 系统组织理论 权变组织理论等
• 权变组织理论是在系统理论的基础上产生 的;认为不存在普遍适用的 一成不变的组 织模式;不能把某种在特定环境中适用的组 织模式和方法生搬硬套
• 四马克思 恩格斯关于未来社会的行政组织 理论
影响管理幅度与层次关系的主要因素：
第一;管理幅度与层次成反比 在机构和人员 不变的情况下;管理幅度越大;层级越少； 反之;管理幅度小;层级必然增多
第二;管理幅度与管理者的管理素质 管理水 平 管理手段的先进程度等因素成正比例关 系
第三;管理幅度的大小与行政事务难易程度 组织内部信息是否通畅 规章制度是否健全 等因素密切相关
第三章 行政组织与行政结构
• 一 行政组织的含义 特征 • 一含义：国家为推行政务依法组建的行政
机构体系 是国家行政管理活动的主体 • 二特征 • 一般特征： • 1 政治性2 权威性3 公共性4 系统性5 法
制性 • 另有服务性 科学性等
• 比较特征： • 与政党组织比较;行政组织具有国家强制性
• 3 系统结构：行政组织的纵向和横向关系 整体协调的结构体系;即行政组织体制
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• 俄罗斯比较充分注意了推动“大部门体制”的 实施。俄罗斯过去的行政管理体制，和中国相 近，都曾深受计划经济体制的影响，体现在政 府机构设置上，职能重叠和交叉设置部门的问 题较突出。 • 俄罗斯在2004年推动相关改革，中央政府的部 门数量由31个调整为16个。其中有代表性的大 部门有卫生与社会发展部、交通部等，前者统 筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业、消费 者权益保护等多项政府职能，后者则全面负责 陆、海、空交通运输以及测绘与制图等政策。
第四章 行政组织与行政结构
教学要点
学习目标
人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或 多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国 家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。 组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完 善。 通过本章学习，了解行政组织、组织设计、组织变 革的概念，组织理论的演进过程，行政组织变革的动力 和阻力，强化动力和减少阻力的路径，明确行政组织的 一般特征和现代行政组织的特征，掌握组织设计的基本 原则、行政组织发展与行政职能转变的关系、市场经济 条件下行政组织发展的特点。
• 1、 组织目标的含义
• 所谓组织目标，就是一个行政组织努力争取达到 的未来状况。从这个意义上说，目标包括使命、 服务对象、指标、定额和时限。
• （如上海市政府提出要在世纪初把上海建成“一个龙头， 三个中心”的基本目标；某区政府提出在年内消灭危棚 简屋，使全区人均居住面积达到平方米以上，等等。）
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• 日本的“大部门体制”改革始于2001年，改革的目标 是克服行政管理中的“部门主义”，精简整合内阁部门 及相关职能。 • 中央政府核心机构大幅削减为12个省厅。原有职能重复 或互补性高的11个省厅，统合改组为4个省，原邮政省、 自治省、总务厅合并为总务省，文部省、科学技术厅合 并为文部科学省；厚生省、劳动省合并为厚生劳动省； 运输省、建设省、北海道开发厅、国土厅等合并为国土 交通省。环境厅升格为环境省。在中央政府改革的基础 上，日本各地方政府也配套推行“大部门体制”改革。 其重组原则有三： 一是依据政策课题、施政目标与任务，重新按相同或相 近职能统合； 二是利益相反与性质不同(如经济发展与环境保护)的业 务尽量放在不同部门； 三是部门之间在规模大小和权限方面尽量保持均衡。
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第一节 组织与行政组织
组织的含义 行政组织的概述 行政组织的特征
行政组织的目标
一、组织的含义
• 组织是人类社会普遍存在的现象，是人类社会活动最基 本的形式。如原始社会氏族、部落，后来的国家、政党、 军队，以及社会上的各种社团、企业、学校、医院等等， 都属于组织的范畴。 • “组织”一词，在我国原始的含义是指将丝麻等纺织原 料制成布帛，有组合编织的意思。
• 组建工业和信息化部，不保留国防科工委和信产部； • 组建交通运输部，不保留交通部、中国民用航空总局；保留铁道 部
• 组建人力资源和社会保障部，不保留人事部、劳动和社会保障部； • 组建环境保护部，不保留环保总局； • 组建住房和城乡建设部，不保留建设部。
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• 大部门体制改革过程中国务院新设五个部部长
• （2）所谓目标管理，就是把组织的经营目标层 层分解，转化为组织的各项方针和各层次的目标， 最终化为个人的目标，以激发组织成员的责任心 和创造性。
• （1）物质要素。指行政组织的成员所需的经费、设备、房 屋等。 • （2）精神要素。指行政人员的组织观念和价值观念等。 • （3）人员要素。行政人员是行政组织的主体。
• （4） 环境要素。指行政组织形成的原因，包括时间、地点、 人物等条件。 • （5）目的要素。指行政组织所要达到的任务和目标。在四 大要素中，组织成员及其职位构成了行政组织两个最基本的 元素，它们是行政组织的基本单位。
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• 3、目标管理
• (1)1954年，美国学者德鲁克在《管理实践》一 书பைடு நூலகம்第一次提出了目标管理的概念和方法。
• “一个组织的目的和任务，必须转化为目标。如 果某领域没有特定的目标，该领域就会被忽视；如果 没有一定目标作为个人的工作指导，那么随着组织规 模的扩大和人员的增多，发生冲突并浪费资源的可能 性就越大；应当通过目标来衡量每个人的贡献大小， 以此来保证组织总目标的实现；而只有让职工自己来 制定符合总目标的个人目标，总目标的实现才更有把 握。” • ——德鲁克
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外国政府大部门体制扫描
• 政府管理的“大部门体制”，主要是市场经济成 熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。 研究显示，目前各主要发达国家的内阁机构大多 实行“大部门体制”，内阁机构设置一般在20个 以下，其中加拿大最多，为19个，美国为15个， 日本为12个。
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• 各国国务院组成部门
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• 目前，我国国务院组成部门有28个，如果加上国务院下 属的直属机构、特设机构、办事机构、事业单位和部委 管理的国家局，国务院下属的部门和机构则多达77个。 部门重叠和职能交叉等问题是存在的，适时进行“大部 门体制”的改革和探索，十分必要。
• 国外“大部门体制”改革主要有四个方面可资借鉴： • 其一，从提高行政效率的角度看，中央政府核心机构的 理想设臵数量应控制在20个左右，不宜过多。 • 其二，探索职能有机统一的“大部门体制”，是克服行 政管理中“部门主义”的有效途径。 • 其三，“大部门体制”改革应坚持依法展开，以法律形 式对行政改革作出明确规范，保障改革的严肃性。 • 其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层面的事情， 各级地方政府应配套探索实施，才能将改革引向深入。
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国务院5次大规模机构改革回顾
• 1982年 第一次机构改革 • 数字：部门从100个减为61个 变化：减少副职 提高人员素质 • 1988年 第二次机构改革 • 数字：部委由原有45个减为41个 宗旨：推进政府职能的转变 • 1993年 第三次机构改革 • 数字：部门、直属机构从86个减少到59个 变化：设置国台办与国新办 • 1998年 第四次机构改革 • 目标：建设高素质的专业化行政管理队伍 • 2003年 第五次机构改革 • 数字：除国办外，由28个部门组成 目标：成立国资委，计委改组为发改委
• • • • • 1、住房建设部部长 2、交通运输部部长 3、工业和信息化部部长 4、人力资源和社会保障部 5、环境保护部部长 姜伟新 李盛霖 李毅中 尹蔚民 周生贤
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图解工业和信息化部组成
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大部门体制
• 大部门体制，就是指把业务相似、职能相近 的部门进行合并，集中由一个大部门统一行 使。一方面可以精简政府机构，减少部门之 间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续； 另一方面也可减少横向协调困难，裁撤议事 协调机构，有利于建立统一、精简、高效的 符合市场经济和民主法治要求的现代化政府 体制。 • ——据新华社、《人民日报》
走进公共行政组织
中华人民共和国国务院 部委机构 外交部 国防部 教育部 监察部 民政部 司法部 建设部 水利部 卫生部 铁道部 农业部 交通部 财政部 商务部 人事部 审计署 文化部 公安部 科学技术部 国家安全部 国土资源部 信息产业部 劳动和社会保障部 国家人口和计划生育委员会 国防科学技术工业委员会 国家发展和改革委员会 国家民族事务委员会 中国人民银行 直属机构 中华人民共和国海关总署 国家税务总局 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家环境保护总局 中国民用航空总局 国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 国家体育总局 国家统计局 国家林业局 国家食品药品监督管理局 家安全生产监督管理局 国家知识产权局 国家旅游局 国家宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 办事机构 国务院侨务办公室 国务院港澳事务办公室 国务院法制办公室 国务院研究室 办公机构 国 务 院 办 公 厅
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• 德鲁克的上述思想在美国企业界产生了巨大的影 响。目标管理（Management by Objective，简 称MBO），作为一种新的管理方式迅速地被运用 在企业管理和行政管理上，后又传到西欧、日本， 20世纪80年代又传入我国，成为我国在管理现代 化热潮中普及推广的管理模式之一。目标管理从 本质上说是一种控制方法。
主要内容
第一节
第二节 第三节
组织与行政组织
组织理论的产生与演变 组织设计与组织变革
第四节
行政职能转变与行政组织发展
本章点睛
行政组织是行政职能的载体
——主讲教师的话
• 行政组织是国家行政职能的承担者。任何行政活动都要 靠行政组织系统来推行。行政组织的结构形态和运行机 制是否合理与高效，是影响行政效率高低的最主要因素。
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三、行政组织的特征
（一）一般特征
阶级性 服务性 权威性 法制性 系统性 发展性
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（二）现代行政组织的特征
机构庞大、人员增多 相互依赖，多元参加 决策多元、协调复杂 业务专门化、人员专业化 接受公众监督，重视社会目的 人际关系冷漠，官僚化倾向滋长 组织形式现代化，管理手段科学化
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四、行政组织目标
• 组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外 在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功 能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一 个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人 力不能及的目标。
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二、行政组织概述
• （一）行政组织概念
• 行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力， 管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排 所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说 的政府机关。
• 在西方，“组织”一词来源于“器官”，即自成系统的， 有一定结构和功能的细胞集合体。 • 后来，“组织”的意义被引申到人类社会，组织这个词 被用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构 成的，具有一定功能的整体。
• 对组织的不同认识：
• （1）静态的组织结构。所谓组织结构就是指通过组织 内部职能的分工、层次结构的划分、管理幅度的确立等 形成的一种静态的组织形式。