机构改革合并与拆分的逻辑

机构改革合并与拆分的逻辑

作者：毛寿龙

来源：《中国周刊》2013年第04期

“两会”结束，国务院进行新一轮机构改革，合并了部分机构。机构改革分分合合的逻辑是什么呢？我们怎么理解呢？笔者认为，机构改革，不外乎两种逻辑，一是合并逻辑，二是拆分逻辑。

合并逻辑，目前是机构改革的主要逻辑，它认为，国务院实际上不应该有太多的组成部门。国务院内阁会议成员，数量上15个左右是比较合适的。如果加上总理副总理，办公厅主任，和特定会议主题的决策顾问，如果多，也不要超过20个。中国过去实行三省六部制，三省是最高层的决策执行监督三个部门，古代的国务院其实就六个部，三省部首脑和皇上一起开会，也就10个人。当然，现在社会经济发展了，国家具有政治影响的事务比较多，可以适当多几个部门，但最好15个左右。国际上凡是发达的市场经济国家，内阁部门都在15个左右。古代的经验，和国外先进发达国家的经验，显然是值得学习的。机构合并的逻辑，一是历史的逻辑，二是比较的逻辑，三是国务院决策层合理规模的逻辑。历史的逻辑表明，高层决策规模10个人左右比较合适。比较的逻辑表明，高层决策规模15个人比较合适。决策会议规模的逻辑表明，10个人以下的决策规模易于形成共识，但不宜照顾多样性，适合行动型决策。15个人左右的决策规模易于形成共识，同时也照顾意见和利益的多样性，适合具有一定政治影响的决策。不仅仅适合集体承担责任。也适合行动。

既有理想的模式，但为什么很多国家，包括我们中国，实际上设置的机构数，都远远多于这个理想的模式呢？其原因是。机构设置也有拆分的逻辑。拆分的逻辑表明，一个问题，一个项目设一个机构去运作是比较有效的。海洋事务和陆地事务要拆分，国防和外交要拆分，城市和农村要拆分，工业和农业要拆分，生产、流通和销售，要拆分。而且即使一个事情，如果量很大，也要拆分。比如教育，要拆分成高等教育、中等教育、初等教育、学前教育、继续教育，甚至还有胎教。高等教育，最后要设很多大学，大学里还要设很多学院，系所中心，还有研究院。军队也是，要拆分成陆军、海军、空军，特种兵。当然拆分有很多标准，如果穷尽影响做事，那就要基本拆分的时候适当融合，比如海军有航空兵，还有陆战队，陆军也有航空兵。外交单设机构，但是无法穷尽所有部门的外交事务，各机构还需要设外事部门。这个逻辑，如果穷尽到底，显然会出现无数的机构。这有利于做事情，但不利于协调。

拆分逻辑的第二个逻辑是，政府要把个人、市场和社会能做的事情，把政府不适宜做的事情，拆分出政府。这样，个人的事务、适合企业的事务、社会的事务，都由个人、企业和社会自己决定。个人决定结婚与否，买房子与否，是不是上学，是不是要迁移，是要储蓄还是消费，还是投资……这种事情政府不管、不干预。企业决定是否投资，投资到哪，怎么生产，怎么销售怎么定价——政府也不干预。社会的事务，比如小区的清洁、维修、治安等，完全可以

由小区自主治理。学校可以自主治理，专业人员可以自主治理，医生可以自主治理。行业协会，可以自主治理。这样，政府就剩下适合政府干的事情。

拆分的第三个逻辑是，即使适合政府做的事情，也要尽可能拆分到适当的层次，越靠近一线越好，最好落实在实体性的一级，直接面向服务和管理对象的这一级。教育、医疗和社会保障等，要确保个人、企业和社会可以参与，而且可以举办。政府要把这些公共服务的重心放在实体性的市县政府这一级。省作为区域性政府，只负责区域协调和转移支付。中央作为实体性政府负责外交和国防，但作为全国性的政府，只负责区域协调和转移支付的事情。这样，就形成了中央、省和市县比较合理的职责分工体系。国务院的职责范围，就不会过重。

所以，合并逻辑和拆分逻辑，其实并不矛盾，因为拆分不一定是平面的拆分，可以是立体的拆分。从这个意义上说，国务院机构改革，要实现整合的目标，不仅仅只着眼于机构的合并逻辑，更要重视其拆分的逻辑。