当前行政管理制度化法制化思考

当前我国行政管理制度化法制化思考行政管理制度化法制化,是指国家在宪法的基础上,制定完备的行政管理法律规范,把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态,并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行,使行政活动沿着公众期望的方向,即民主政治的目标健康发展和有效运行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。

改革开放以来,我国行政管理制度化法制化建设发展很快,取得可喜成果。

我国以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式已初步形成,行政管理已踏上从人治走向法治的轨道。

但因毕竟起步较晚,行政法制还不完备。

要从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”(十五大报告),推进依法治国,建设社会主义法治国家,还有待解决几个突出问题。

一、提高行政组织的法治化程度行政管理制度就其内容或对象划分,主要有组织机构方面的管理制度;行为或活动方面的管理制度;监控方面的管理制度等。

行政组织是依据一定的法律程序建立的,为实现国家权力推行政务的管理机关。

它是行使管理职能的机构和组织系统,是行政管理活动的组织者、承担者,即行政主体,具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。

从其结构上说,虽然是静态的,但结构合理与否,如行政机关及其机构设置是否适应市场经济要求,行政人员定额及比例是否适当,整体规模是否符合精简原则等,直接影响到整体结构在行政管理中的运作及功能的发挥,关系到行政效率能否提高。

其意义并不局限于行政组织自身,更重要的是牵涉到公民的权利与义务。

行政组织规模庞大,行政人员的数量就会激增,国家的财力消耗势必严重,国民自然不堪重负。

据有关资料统计,截止１９９６年底,我国财政供养人员已达３６７０万人,比１９７８年增长８２．３%;财政供养人员占全国总人口的比例已由１９７８年的２．１%上升到３%,即平均每３０个当前我人就要养活一个“吃财政饭”干部。

按现行财政供养人员平均每人一万元标准计算,每年就需财政供给３６７０亿元,几乎占国家总财力的一半(唐代望、李绥州:《向现代化政府的历史性转变》,《广州日报》１９９８年４月１０日)。

江泽民总书记在十五大报告中指出:“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。

”这里足以说明,行政组织结构状况所产生的影响作用是不容忽视的。

至于从功能上考察,如职责权限的设定,权力的分配和调整,权力的行使等是动态性的,更直接关系到公民人身自由活动的范围以及行为受限制的程度。

即直接影响到公民权利的保障和实现。

因此,行政法治首先应当行政组织法治。

行政管理法制化首先是要行政机构和组织系统及其权能法制化。

这是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基础。

即建立和完善制约行政主体及其行为的法律规范,保证行政主体沿着既定的轨道行事。

而我国恰恰是这方面比较薄弱。

改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,却陷入“精简—膨胀”的恶性循环。

官僚队伍庞大失控、权能分配交叉失当,职责界限不明,常常相互扯皮。

这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。

从法制角度上看,主要在于没有完备的组织法规范,政府机构与权能配置没有法的制约。

按照行政组织法定原则,行政职权分化到哪一个层次,哪一个层次就应当有相应的组织法。

目前,我国行政机关的设置、地位、职责、权限等,主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。

《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律,而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一章而存在的,只有十五条。

我国行政机关的设置及其权力配置,是没有相应的组织法(设置法)来规范的。

国务院的职能部门及相互间的权力分工、具体权限都有失之于组织法依据。

现有的组织法对各级政府职权规范也只限于事权,而疏于对具体权限的规定。

因此,行政改革必须首先重视行政组织法的作用,要遵循行政组织法定原则,制定一整套有较强的权力约束机制的行政组织法规体系,促进行政管理制度化、法制化。

二、行政立法规范化有待完善现代国家立法实际上多为行政立法,由立法机关授权行政机关进行,可称为委任立法,是行政机关在法定范围内制定执行法律和管理国家行政事务的规范性文件(行政法规、行政规章)的活动。

其实质为立法所为,其形式为抽象行政行为,属行使行政权的范畴。

为保证行政立法的质量,维护立法体系的内部和谐统一,保持国家法制化的统一与权威,完善行政立法规范化,健全行政立法制度是十分必要的。

当前,行政法治实践中在某些领域尚有无法可依,而在另一些领域却主要是有法不依或有法难依。

究其原因,从行政立法的角度审视,与行政立法有失规范化和立法监督制度缺失不无关系。

过去在我国,哪些事项应由哪级机关制定颁布法律法规,并没有标准法规定,即缺少规定各级机关权限的法(法规制定标准法)。

授权立法、按权限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原则,一直没有得到真正有效的贯彻落实。

所谓巧立名目乱罚款、乱收费、乱拉赞助、滥没许可证,其实就是借“依法行政”需要之名,行立法侵权、立法谋私之实。

此种情况所以屡屡发生,各地都有出现,说到底是立法权失控,导致法律秩序混乱。

立法权是国家最高的、最重要的权力。

在我国由国家最高权力机关来行使。

行政立法是委任立法、执行性立法、附属性立法,非经授权不得为之。

立法权是高于行政权的,并决定我国法制体系的统一性和层级性。

行政立法只有符合宪法和法律的相应规定,才是合法的和有约束力的。

“依法行政”当然包括“依法立法”(行政法规、规章)。

行政处罚、行政许可关乎公民的基本权利,其设定权、实施权应当由法律作出规定。

虽然我国在１９９６年已经制定颁布了行政处罚法,使行政处罚有法可依,但如何通过行政立法来保证有法必依,还需要有完备的制度和规范与之相配套。

不过将已经宪法化的民主制度和公民的民主权利,尽快以具体的完备的法律保证,使行政行为,包括行政立法行为获得法律授权,有法可依,则是最起码、最基本的要求。

不然就无法防范行政权的行使通过立法的形式对人民权利侵犯。

我国法律体系是统一的,协调一致的许多法律规范的等级。

位级较低的规范必须符合比其位级较高的规范的相应规定,或以位级较高的规范为依据。

具体说,行政法规不得与宪法、法律相抵触,行政规章不得与法律、行政法规相抵触。

也就是说,中央立法与部门、地方立法的适度分权要规范化。

现时,我国行政法规、规章中忽视和背离法律规范的等级性,越权立法的现象是存在的。

如关于财政、税收等基本制度本应由全国人大及其常委会制定法律确定。

但现行的税收法规大部分是国务院制定的暂行条例、规定,由国家立法机关制定的税法仅有寥寥几个。

同时,我国现时行政立法体制是多层次的,分等有序的。

制定主体众多,位阶不同,其与更高层次的规范包括法律、行政法规之间常有相互抵触的情形发生,难免产生执法难现象。

以当前处理涉及企业名称的不正当竞争行为为例,对于商标中的文字和企业名称中的文字相同或近似的,使他人对市场主体及其商品或服务的来源产生混淆的,依据《关于解决商标与企业名称中若干问题的意见》(工商标字［１９９７］第８１号)的规定,被认定为不正当竞争行为,但《反不正当竞争法》并没有相应的独立条款作出明确规定。

既已被认定为不正当竞争,可是按工商管理的有关规章规定,实行的是“不告不理”原则,则又有悖于《反不正当竞争法》赋予工商行政管理部门的职责。

无怪乎有些执法机关规避处理或不作处理。

执法不力,有法难依,也与立法名称不规范,多而杂有关。

这关系到法制的统一性、严肃性及其效力的约束性。

我国法律规范的位阶是以立法主体来确定的。

但享有行政立法权的主体制定的规范性文件未必都具有法律属性。

称谓不统一、不规范,容易模糊其属性和效力,引起适用上的困难。

根据国务院１９８７年颁布的《行政法规制定程序暂行条例》规定,行政法规的形式为“条例”、“规定”、“办法”等。

而现实中,国务院制定或批准发布的行政法规中称“实施细则”、“通知”的不乏其例,并没有统一起来。

尤其是规章的名称五花八门,诸如条例、规定、决定、办法、通知、规则、细则、意见等等,孰是孰非,不得而知。

目前规章的混乱除反映在名称上,还表现在不少规章第一条的宗旨规定,并没有载明制定的依据,无疑有损其属性,降低效力,削弱执行力度。

立法名称(形式)上失范,除造成理解和执行两难外,也使其转致适用其他法律法规带来麻烦。

行政立法规范化一个至关重要的环节就是要健全立法监督制度。

我国行政立法规范主要还不是立法监督无法可依,而是立法监督制度缺失,至少是欠健全、监督乏力的问题。

我国宪法、国务院组织法、地方组织法都有明确规定,但实际没有得到切实贯彻执行。

三、行政管理程序法制化滞后急待解决行政管理程序法制化,是要将行政机关行使行政权力的各种行政行为存在或实现的方式步骤、方法、时间和顺序),用制度固定下来,并使其法律化。

从法理上说,相对于行政机关享有行政管理权力而言,行政程序是行政机关行使行政权力时必须履行的责任(义务)。

行政程序法是行政实体法(关于当事人的权利与义务、权力与责任的法律)正确实施的保障。

依法行政不仅要依一般实体法律行政,还必须依一般程序法律行政,而且更为重要。

舍此实体法会落空,依法行政也就徒有其名。

行政管理法制化不能没有行政程序法制化。

过去,我们法制观念上的一个片面性,就是对公民的权利与义务更多地是强调管理约束,而不是维护保障。

因而在法制建设上明显地表现出重实体轻程序,尤其在立法上重实体行政授权,轻程序控权。

许多行政行为的法律规范基本没有程序性方面的内容,更少有关于行政权行使不得侵犯或损害公民、组织的合法权益的程序性规定。

许多行政程序还没有法律化。

由于行政行为的步骤、方式、时限处于无序、无规律状态,缺乏必要的规范、制度。

所以,随意执法、野蛮执法、暗箱执法、越权执法、滥权执法、以言代法、以权压法、以情枉法等行政违法、不当行为常有发生,大大影响了行政权行使的合法性、合理性、民主性和效率性。

民主的程序、规则最基本的要求,是要对行政活动的公开化与公民参与进行规范,增加行政活动的开放度和透明度。

如政府及其工作人员作出决定、执行公务要表明身份,出示证件,说明理由,告知权利,允许当事人申辩、陈述等。

合理的程序的规则,是要确保政府及其工作人员处事客观公正、平衡(公共利益与个人利益平衡),尊重客观规律,合乎情理。

高效的程序、规则则重在讲求时效,注重衔接,廉价而有效率。

通过程序法律、法规的引导、规范和保障,协调和理顺三者之间的关系,能使行政权力与公民权利达到平衡。

近年,我国已经关注到行政程序的重要性,着手逐步将行政程序纳入法制的轨道,先后制定颁布了《国家赔偿法》(１９９４年)、《行政处罚法》(１９９６年)、《行政监察法》(１９９７年)、《行政复议法》(１９９９年)、《立法法》(２０００年)等单行的行政立法、执法、司法方面的程序法律。