我国生态补偿制度的现状及未来

生态补偿的生态服务理论基础和生态补偿模式国际上，与生态补偿相对应的概念是环境服务付费或生态系统服务付费（Krausmann F，2009）。

在国内，生态补偿被普遍认为是以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的一种制度安排（王金南等，2006；庄国泰等，1995；刘兴元，2012）。

建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态服务提供者给予合理补偿，无疑对于生态资产的保护和生态服务有效供给、促进人与自然和谐发展具有重要意义。

（一）生态补偿的生态服务理论基础作为生态补偿理论基础的生态服务理论要点可以归纳为：1.作为自然资源的生态系统确定了产权以后，转变为自然资产。

2.作为自然资产的生态系统具有物质转换、能量流动和信息传递等功能，在生态循环过程中，生态系统为人类提供生态服务。

3.生态服务对人类具有复杂而多样化的价值。

其中一部分价值通过现有经济关系得到实现，一部分价值由于没有市场或市场发育不完善而没有得到实现或补偿。

4.生态服务的价值应该得到全面的实现。

需要进行生态补偿的那部分价值主要是未付费的外溢到其他区域的生态服务价值。

（二）生态补偿模式上述理论框架虽然在解释生态补偿在逻辑上是清楚的，但是在解决问题的实践中，由于生态服务外溢比例、外溢生态服务价值中已被市场机制实现的比例的确定目前还难以准确度量，只能采取较为简单可操作方案，因此，也形成了不同的生态补偿模式。

不同视角下，人们对生态补偿的类型划分内容不同。

按补偿规模，生态补偿可分为全球性补偿、区际补偿、地区性补偿和项目性补偿等模式。

按补偿层次，生态补偿可分为国家补偿、地区补偿、部门补偿和产业补偿等模式。

按补偿付费形式，生态补偿可分为生态补偿费、生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和国内外基金等模式。

按补偿运作模式，生态补偿可分为政府主导模式、市场化运作模式以及二者混合的模式。

这也是最为常用的分类模式。

政府主导模式包括中央政府主导模式、地方政府主导模式、管理部门主导模式、行业主导模式等。

在我国实践中，中央政府主导模式占主体，多以财政转移支付专项基金、重大生态建设工程等补偿模式执行，分森林、草地、湿地等要素的管理主导模式也占主体。

地方政府主导模式相对薄弱，但在生态补偿中是国家政策的执行者（李文华等，2010；王军锋等，2013；刘春腊等，2013）。

我国现行生态补偿的财税机制主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付和市场化运作模式。

三大类。

生态补偿的纵向财政转移支付包括一般性的转移支付，历史补偿性的专项转移支付，具有均衡性、国家格局需求购买的重点生态功能区转移支付。

中央专项转移支付为生态补偿的主要方式，目前主要包括三大类（汪劲，2014）：一是“节能环保”类，实质是生态环境保护工程类，包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草。

二是“农林水事务”类，包括农业、林业、水利、南水北调、农村综合开发。

三是“国土资源气象等事务”类，包括国土资源事务、海洋管理事务等。

此外，还有与生态补偿有关的政府性基金，包括育林基金支出、森林植被恢复费。

横向财政转移支付指地方政府之间财政资金的相互转移，实践中，一般是同级政府之间的转移。

制度的初衷主要是为了解决目前省际间生态效益或成本外溢所带来的外部性问题，并不以财政均等化为目标。

目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面还比较薄弱，主要是试点尝试与主动尝试，例如：福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目等（杨晓萌，2013）。

一些地区创新了地方政府补偿模式。

例如，浙江省东阳市与义乌市 2001 年签订城市间协议，东阳市境内横锦水库近0.5 亿立方米水的永久使用权出让给下游的义乌市，成交价格约每立方米 4 元，义乌市同时支付一定的综合管理费；浙江省金华市在下游开发建设“金磐扶贫经济开发区”，开发区内相关企业产生的利税全部返还给上游乡镇，作为该市水源地地区保护的补偿，形成异地开发补偿的机制（欧阳志云等，2013）。

这些模式探索了由单一财政到地区自主协商的市场机制，为生态补偿模式创新提供了实践证明与方法来源。

市场化运作模式通过市场机制进行生态补偿。

一般是将生态环境要素的权属、生态系统服务功能或环境污染治理的配额等投入市场，通过公共支付、一对一交易或市场贸易等形式的生态补偿方式。

常见的具体模式有排污权交易、水权交易、绿色偿付、配额交易、生态标签、生态税费（生态补偿费、排污费、资源费、环境税）等。

二、生态补偿实践的现状与特点（一）生态补偿实践现状1.建立了森林生态效益补偿基金制度。

森林生态效益补偿基金制度自 2004 年开始在全国范围实施，当年财政部和国家林业局颁布了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，对生态公益林每亩每年 5 元的标准给予补偿，这标志着国家森林生态补偿机制正式确立。

该补偿机制实施到现在，补偿标准已有所改变，其中国有国家级公益林仍然每亩每年补助 5 元，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准已从开始的每亩每年 5 元提高到现在每年 15 元，补偿范围也已扩大到 18.7 亿亩。

2.建立了草原生态补偿制度。

2011 年，财政部和农业部颁布了《草原生态保护奖励补助政策》，正式建立了国家草原生态补偿制度，对禁牧草原按每亩每年 6 元的标准给予补助，对落实草畜平衡制度的草场按每亩每年 1.5 元的标准给予奖励。

至 2012 年年底，草原禁牧补助覆盖面积达到 12.3 亿亩，草畜平衡奖励覆盖草原面积达到 26 亿亩。

3.建立了湿地生态补偿制度。

2010 年，财政部和林业局启动了湿地保护补助工作，将 27 个国际重要湿地、43 个湿地类型自然保护区、86 个国家湿地公园纳入补助范围，2014 年安排支出 15.94 亿元。

4.建立了重点生态功能区转移支付制度。

2008 年以来，财政部出台了国家重点生态功能区转移支付办法，建立了国家重点生态功能区生态补偿制度。

至2014 年，转移支付实施范围覆盖 512 个县，涉及面积达到 403.9 万平方公里。

同时，中央财政还对国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园等禁止开发区给予补助。

除上述针对主要生态系统的专项生态补偿制度外，还探索建立了水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度，与这些制度建立相匹配，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001 年的 23 亿元增加到 2013 年的约 910 亿元。

总体来看，国家的生态补偿机制已基本覆盖了森林、草地、湿地、海洋等重要生态系统，补偿资金也在不断增长（见表 1）。

在国家建立了不同的生态补偿制度并提供补偿资金后，各地区都积极响应并加以落实。

总体来讲，我国生态补偿的主导模式仍然是各级财政的纵向转移支付。

（二）生态补偿实践的总体特征中国生态补偿实践格局存在省域差异，各地补偿历史、补偿方式、补偿标准、补偿内容与补偿效果等并不一致。

但总的来说，有如下特征。

补偿方式的特征：纵向转移支付补偿占比多，生态横向转移补偿占比少：纵向转移支付制度占主导，横向转移支付只发挥补充作用。

补偿机制的特征：政府模式多，市场机制少：政府补偿机制是目前我国进行生态补偿最重要的形式。

赔偿金、资源价值费、资源税在各地区得到不同程度的分散运用。

补偿实现的特征：物资、资金方式补偿占比多，生产方式转换与发展补偿占比少。

补偿客体特征：生态补偿执行采用单一要素补偿、分类补偿方式的多，采用综合方式的少。

补偿行为主体特征：部门补偿多，企业参与的补偿少。

生态补偿以部门业务形式推进，较少直接涉及个人和企业。

补偿依据特征：规章多，法律少。

与法律和行政法规相比，我国开展生态补偿工作主要是依据政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章推行实施（汪劲，2014）。

补偿目的特征：成本补偿多，效益补偿少。

补偿机制生命周期特征：生态补偿执行多，效果评价少。

存在数量型执行，应加强对生态补偿效果评价，建立生态建设和保护的责任约束机制。

补偿标准供需对比特征：补偿标准提高需求多，实际补偿支付少。

各地生态补偿标准差异很大。

三、生态补偿效果与生态补偿机制的发展趋势（一）我国生态补偿的效果及其存在的问题生态补偿作为一种制度安排，为有效保护生态环境找到了激励机制，生态补偿制度的建立及实施开创了我国生态保护工作的新局面，经过多年努力，我国重要生态资产基本得到了有效保护，我国生态状况恶化态势得到初步遏制，同时欠发达地区发展也得到了一定的促进，从逻辑上判断，这与生态补偿机制的建立及发挥的作用有着直接的关系。

森林和草地是我国陆地上占地面积最大的两个生态系统，通过其生态循环为人类提供着重要的生态产品和生态服务，其生态服务的价值应该得到补偿或者经济上的体现。

从表 2 可以看出，我国 33.6亿亩森林，已受到森林生态补偿的面积 18.7 亿亩，补偿比例达到了 55％；我国 43.8 亿亩的草地，受到草原生态补偿的面积 12.3 亿亩，补偿比例达到了28％。

这说明我国生态补偿在面积上已经达到了一个较大的规模，生态补偿机制建设取得了重要的进展，但同时我们应该看到，目前森林的生态价值补偿系数只有 0.3％，草地的生态价值补偿系数为 0.4％，说明现有的生态补偿标准是偏低的。

由于生态补偿涉及的利益关系复杂，显然我国生态补偿的实践中除了生态补偿标准偏低之外，还存在生态补偿力度有待进一步加强，配套基础性制度需要加快完善，构成生态补偿机制的政策法规还不够健全等问题需要解决。

未来的生态补偿机制，将在解决以上矛盾和问题当中逐步发展和完善。

（二）生态补偿机制的发展趋势可以预见，在今后我国将逐步推行生态补偿制度，生态补偿机制将呈现补偿投入力度强化、补偿方式多元化、补偿制度体系完善化三个发展趋势，最终中央、省、地区、县四级联动的生态补偿机制将全面建立。

趋势 1：生态补偿投入力度强化。

对森林、草地、湿地、海洋、水源区等自然生态系统的补偿标准将逐步提高。

在资金来源方面，总体上会随着 GDP、财政收入的增长而增长，在目前的生态补偿资金来源中，现有生态环保专项资金将逐渐归并，矿山地质环境治理和生态恢复保证金征收力度会有所加强，森林、草原、水、煤炭等各种资源费或资源税中用于生态补偿的比重会逐渐增加。

趋势 2：生态补偿方式多元化。

中央财政转移支付为主的纵向生态补偿、横向生态补偿、市场化生态补偿三种生态补偿方式将同步发展。

建立健全三类生态补偿：第一类是政府部门主导、不同级别政府之间的纵向生态补偿机制，重点是生态补偿标准科学制定与动态调整、生态补偿效果监测与评价。