政府绩效评估的不足与完善

政府绩效评估存在的问题与完善

【摘要】：政府绩效评估强调以结果为导向，在一定程度上带来了行政效率的提高和政府服务能力的增强、带来了政府与公众之间关系的改善。我国正处社会主义初级阶段，政府绩效评估的理论、评估方法、评估机制都还不健全，在具体实践中，存在着诸多问题，绩效评估的功能未充分的发挥。因此，从目前的评估角度来指出我国政府当前绩效评估中存在的一些问题，并针对性地提出相应对策，以期提高政府绩效。

关键词：政府绩效评估；问题；措施；

一、政府绩效评估的基本内涵和类型

绩效管理理念已深入人心，作为绩效管理重要的组成部分——绩效评估已被广泛应用。

政府绩效评估就是根据绩效目标，运用评估指标对政府部门履行行政职能所产生的结果及其影响进行评估、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果来改进绩效的活动过程。政府绩效评估强调以结果为本；评估活动过程谋求信息沟通机制在政府部门之间、政府部门与公众之间的建立与完善；评估结果的使用谋求政府责任实现机制的加强与完善；评估标准包含效率、行政能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的绩效要求；评估目的就是要规范行政行为，提高行政效能，使政府部门在管理公共事务、提供公共服务和改善公众生活质量等方面具有竞争力。

因此，政府绩效评估是一个范围相当广泛的术语，评估活动主要是对行政活动的花费、运作过程及其社会效果等方面的测定来测量行政行为实现政府绩效目标的程度并由此划分绩效等级、发现绩效问题，从而改进政府绩效；政府绩效评估过程也不是一个单一的行为过程，而是包含了确定绩效目标、阐明评估的任务与目的要求、构建可量化的评估指标和评估标准、划分绩效等级、公布评估结果、运用评估结果等环节在内的综合行为系统，如图1所示。在这个行为系统中，确定绩效目标、进行工作分析是起点和基础，建立一套能够反应行政效能的评估指标、绩效标准和计量方法是核心。

图1-政府绩效评估行为系统

在实践应用上，目前我国政府绩效评估的形式主要表现为三大类：一类是普适性的政府绩效评估。这是作为公共管理机制中的一个环节，通常表现为目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议、干部实绩考核等评估形式；这种评估形式主要在政府组织内部进行，目的是要通过目标责任制等评估手段追求传统行政模式下行政效率的提高，存在着对上不对下、对内不对外的责任缺位现象。二类是行业绩效评估。这是将评估应用于具体行业，由政府主管部门设立评估指标，并组织对所管辖的行业进行定期评估，具有自上而下的单向性特征。三类是专项绩效评估。这是针对某一专项活动或政府工作的某一方面而展开，主要强调了外部评估，目的是要通过社会调查、满意度评价等方法提高公众对政府工作的满意程度；但这种评估形式存在着顾客资源识别、满意度评价是否适用于所有党政机关、是否能够代表所有被评估对象的绩效等问题。

我国实施中施行的上述三类形式，客观地说，还不能视为当代真正意义上的政府绩效评估，也还很不成熟。

二、政府绩效评估的意义

近年来，政府绩效管理和评估工作得到了党和政府的高度重视。2008 年2 月23 日中共中央政治局第四次集体学习时，胡锦涛强调，要加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。2009 年，十七届二中全会审议

通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“推行政府绩效管理和行政问责制度”。

1、开展政府绩效评估有利于转换政府管理理念

科学的政府绩效评估通过引入外部评估机制，吸收外部评估主体，能够使公众的意愿得以顺畅有效的表达，从而促进政府转换管理理念，接受新的管理理念和理论，强调以社会公众的需求为依归并对社会公众负责。因此，开展政府绩效评估有利于建立和发展广泛的社会公共责任机制、树立政府的服务行政意识。

2、开展政府绩效评估有利于转变政府职能

绩效评估在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个较为清晰的标准和尺度，有助于理顺各种关系，有效地转变政府职能，提供公共服务，追求经济、高效和公民满意度，进而建立政府与社会之间的良性关系。

3、开展政府绩效评估有利于提高政府的行政效能

绩效评估结果有利于政府确定工作中的问题所在，并科学确定未来的绩效指标，合理地配置和使用公共资源，协调整个组织系统和落实管理人员的责任，增强政府工作的针对性和实效性。由此可见，政府绩效评估为降低行政成本和提高行政效能提供了有效途径。

4、开展政府绩效评估有利于改善政府形象

通过开展政府绩效评估，倡导以公众满意度为主要评价标准，使政务真正体现民意，促成政府工作实现由“暗箱操作”到“阳光行政”的转变，将在很大程度上改善政府形象和提高政府信誉。

5、开展政府绩效评估有利于公众监督

绩效评估它以量化的方式评价和反映组织的工作效果。它能十分清晰地反映政府的工作成就和进展情况，使社会了解政府各项政策的制定、执行的基本状况和实际效果，为客观评价政府的运作合法性和成功度提供可靠的依据和支撑

三、政府绩效评估存在的问题：

1、政府绩效评估理论不成熟

没有深入和系统地研究政府绩效评估的原创性理论，没有结合中国经济社会发展和政府公共管理的现实来研究如何使西方国家政府绩效评估的实践经验更加符合我国的实际并加以本土化，没有结合政府公共管理特征和行政业务需求来研究如何在政府绩效评估中引入企业绩效评估的方法，对政府绩效评估的理念、内涵、价值、评估过程的

各个环节和实施环境缺乏系统的把握，致使研究成果难以对实践产生正确的指导作用，缺乏应用性和可操作性，导致政府绩效评估实践存在盲目性。

2、绩效评估的部门过多

主要的有经济部门开展的经济发展考评，政府督察部门开展的政务督察考核，人事部门开展的公务员绩效考评等；同时，客观上也导致被评估的地方政府部门无所适从，疲于应付。从而影响到政府正常的工作次序和职能履行。过于频繁的评估有时候还会造成地方弄虚作假和官员腐败的严重后果。从绩效评估的内容来看，以内部控制和监督为主，“偏重投入、努力、过程、产出等，而对结果重视不足，即使关注某种结果，也往往注重领导或上级的立场，而非人民群众关注的结果”。[1]

3、绩效评估指标过于宽泛

政府的绩效评估内容几乎涉及到民主政治建设、政府公共管理、经济建设、重点项目建设、社会发展、精神文明建设、维护社会稳定、公务员队伍建设等各个领域。在这些评估中，其中很多评估又采用所谓的一票否决的评估办法。很多地方政府把绩效考评当做督促检查自己部门工作任务完成情况的主要手段，频繁地进行评估和检查，给下级机关和政府部门造成了极大的压力，同时也造成了评估成本的扩大和浪费。我国政府绩效评估内容的不规范，还表现在没有建立规范标准的评估指标体系，有的地方评估指标过度关注GDP 增长、招商引资等单项经济指标，忽视政府在市场监管、社会管理、公共服务等方面职能的实现，与科学发展观的要求相背离。【2】

4、绩效评估未能与政府绩效管理有机结合

政府绩效评估是为了提高政府绩效，政府绩效的核心是人民满意或达到人民所期望的结果。目前我国很多地方政府往往把绩效评估当做一种时尚的政绩工程去做，热衷于搞公众评议上电视，根本不清楚绩效评估实际上是政府绩效管理的一个有机组成部分，从根本上看是为政府绩效管理服务的。作为检验政府绩效管理成效的评估工具，绩效评估既要发挥政府绩效的诊断功能，以帮助政府持续改进绩效，另一方面还需要发挥政府使命导向功能，保障政府真正履行自己的使命，承担发展经济与社会，改善公共管理和公共服务质量，促进社会可持续发展的责任。

5、绩效评估没有法制化和规范化

我国地方政府绩效评估目前多处于自发状态，缺少相应的制度和法律作保障，致使绩效评估的长效机制难以建立，评估程序和体系没有规范化和制度化，存在很大的随意性，绩效评估的结果也很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。绩效评估的结果使用错位与不到位并存。有些政府绩效评估过程具有封闭性和神秘性，缺乏媒体监督；