行政管理学考前辅导

行政管理学
一、课程框架
二、课程重点
三、答题技巧
一、课程框架
行政管理学是研究政府管理社会公共事务和政府内部事务的客观规律的科学，是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系。

绪论（主要研究和了解行政管理学的学科特点、行政环境和行政职能）；
行政主体（主要研究和了解行政组织、人事行政）；
行政过程（主要研究和了解行政管理的基本环节和运作过程，包括行政决策、行政执行等）；
行政保障（主要研究和了解行政管理有效运作的保障手段，包括财务行政、机关行政、行政道德、行政监督、行政法治等）；
行政目的（主要研究和了解完善行政体系、提高行政效率的具体途径）。

二、课程重点
第一章绪论
第一节行政管理学研究的对象及主要内容
一、行政的涵义
(一)国内外学者对行政涵义的解释和分析
1.从‘三权分立”的角度来理解行政
盂德斯鸠把管理国家的活动分为立法、行政、司法三类。

2.从政治与行政的分离及不同功能的角度来解释行政
美国学者F.J.古德诺认为，国家意志的表达功能谓之政治，国家意志的执行即是行政。

3.从管理功能的角度来分析和释义行政
凡是管理活动都是行政，从管理的功能及其过程的角度来考察行政，突出管理的特点，强调行政的动态性。

4.从综合的角度，全面地概述行政
一些政治学家和行政学家认为，行政是一个广涵义、多功能的概念，应该多方面、多层次、综合地分析行政。

(二)科学理解行政的涵义
第一，要明确行政与国家的关系。

第二，要明确行政与管理的关系。

第三，要明确行政与法律的关系。

综上所述，行政，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

第二节行政管理学的产生和发展
一、行政管理学的产生
行政学诞生于美国,是资本主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的产物。

行政学在西方兴起的历史原因可以归结为以下几个方面：
1.“行政国家”的出现。

2.“文官制度”改革运动的发展。

3.多种学科的形成和发展。

4.专业教育和职业教育的发展。

二、行政管理学发展的几个阶段
(一)科学管理时期
这一时期是行政学的形成阶段。

这个时期的行政学深受泰罗倡导的科学管理理论的影响，行政学理论被深深地打上了科学管理思想的烙印。

科学管理理论的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。

为提高效率或生产率，泰罗等提倡整体观念、系统分析、完善组织、强化计划、协调合作、教育培训等一系列科学管理原则。

被誉为“法国科学管理之父”的亨利·法约尔，提出的行政管理的十四项“普遍原则”；
被称为“组织理论之父”的韦伯，提出了官僚集权组织理论；
古立克的管理“七职能说”（即POSDCORB）；
厄威克提出的“八项原则”（目标原则、相符原则、职责原则、层级原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则）
(二)行为科学时期
“霍桑实验”（梅奥等），总结出一套有关人际关系的原理、原则（“社会人” “非正式组织”）。

巴纳德是行为科学管理理论的重要奠基人。

他的主要理论观点和贡献：运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究；非正式组织理论；权威的接受理论；组织平衡理论。

西蒙把行为科学的一套理论和方法引人行政学研究领域，形成了行为主义学派（或称逻辑实证主义学派）。

行为科学时期的行政学研究着眼于行政现象中人的行为的动机、过程和效果，重视人的各种需要和非正式组织的作用，重视激励人的积极性和民主的领导方式，而不拘泥于制度、法规、原则、组织等方面的静态研究。

(三)现代化管理时期或管理科学时期
20世纪40年代，第三次科技革命浪潮
这个时期行政管理学发展的显着的特色是把许多社会科学、自然科学、技术科学的最新成果广泛地运用到行政管理学的研究中来，使行政管理学日益成为一门多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。

行政学发展迅速，学派林立，呈现出一种日新月异、百家争鸣的局面。

如科学管理学派、经验主义管理学派或案例学派、人际关系学派、组织行为学派、社会协作系统学派、社会技术系统学派、决策理论学派、系统管理学派、管理科学学派即数量学派、权变理论学派即情境学派、管理程序学派、比较公共行政学派、公共选择学派，等等。

政策科学、“新公共行政学”、“新公共管理”（理论）
第三节学习和研究行政管理学的意义、原则和方法
三、学习研究行政管理学的方法
1、理论与实际相结合的研究方法
行政管理学是理论性与实践性统一的科学，既要注重理论研究和理论探索；又要紧密联系中国的实际，必须从中国的具体国情出发。

2、比较研究方法
比较研究方法就是对不同国家的行政管理制度或其中的某个方面（行政组织、人事行政、管理方法等）进行分析比较，探究异同，权衡利
弊，取长补短。

3、系统研究方法
运用系统工程的理论和方法来分析研究行政现象和行政过程，把行政的各种构成要素以及管理的各个环节、各个层次，都当作一个互相关联的系统整体进行全面的考察和分析。

4、综合研究方法
在对行政管理学的学习和研究中，要综合运用与行政学密切相联系的各种学科理论和知识，探索行政管理活动的一般规律，同时，在行政管理活动中，要将反映社会生活各方面的客观规律（如经济规律、文化发展规律、自然规律等）综合地加以认识和利用。

5、案例分析方法
对已经发生的真实而典型的行政事件或问题，通过广泛收集各种相关资料并分析整理，按照客观公正、实事求是的原则得出结论，提出意见，以供有关方面分析研究和借鉴之用。

第二章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的涵义和特点
行政职能亦称政府职能，作为行政管理学的基本概念之一，它是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理时所承担的职责和任务。

行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。

特点：
第一，行政职能的政治性和社会性。

第二，行政职能的动态性和相对稳定性。

第三，行政职能的多样性和整体性。

（阶级性和广泛性；共同性和特殊性；强制性和服务性；适应性和层次性；专门性和业务性。

）
二、行政职能的类型
(一)按作用领域的不同分类
l.政治职能
2.经济职能
3.文化职能
4.社会职能（e.g.保护生态环境）
(二)按作用的过程和方式不同分类
1.计划职能
2.组织职能
3.协调职能
4.控制职能
(三)按作用性质的不同分类
1.统治性职能
2.保卫性职能
3.管理性职能
4．服务性职能
(四)按作用手段的不同分类
1．立法性职能
2．行政性职能
3．司法性职能
第二节行政职能的体系
一、行政职能体系
(一)行政职能体系的结构
行政职能是一个完整的体系，从整体上来看，其结构包括外结构和内结构两个方面。

行政职能体系的外结构是指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境之间的关系，主要由政治职能、经济职能、社会职能和文化职能等基本职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能构成。

行政职能体系的内结构是行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，其实质是行政权力的内部分配。

行政职能的总体配置是行政职能内在结构的基础和依据，行政职能的内在结构是行政职能总体配置的具体体现。

第三节行政职能的转变
一、行政职能的发展趋势
1、行政职能的内容日趋丰富和多元化
从内容上来说，行政的政治职能逐渐弱化，而行政的经济职能、文化职能、社会职能日益强化。

2、行政职能日益分化和专业化
横向分化：不同行政职能间的分化；
纵向分化：行政职能在层级上的分化；
科学技术?专业化
3、行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能
二、我国行政职能转变的基本内容
1、职能重心的转变
转向经济建设
2、职能方式的转变
行政手段?经济手段；微观、直接管理?宏观、间接管理；计划与市场相结合。

3、职能关系的转变
府际关系、内部职能部门关系、政企关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系
我国行政审批制度改革
行政审批是中国行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。

弊端：
1、审批事项过多过滥，审批环节多、时间长；
2、审批行为不规范，自由裁量权过多，办事不透明。

必要性：
1、以行政审批作为管理经济的主要手段，实质上是计划经济，是阻碍
社会主义市场经济发展的。

2、各级政府和各部门对经济活动行政审批过多，环节烦杂，效率低下，
透明度不高，已成为投资者反映强烈的问题。

3、我国加入世贸组织后，政府部门减少行政审批的要求更加迫切。

第三章行政组织
第一节行政组织的概述
一、行政组织的概念
行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

从动态上讲，行政组织是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。

从静态上讲，行政组织是指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。

（一）行政组织与政党组织的区别
（二）行政机关与权力机关的区别
（三）行政机关与司法机关的区别
（四）行政机关与社会团体的区别
二、行政组织的构成要素
（一）组织目标
（二）职能范围
（三）机构设置
（四）职位设置
（五）权责体系
（六）人员构成
（七）运行程序
（八）规章制度
三、行政组织机构的类型
根据行政组织的功能和作用的不同，可分为：
1、领导机关（决策核心）。

2、职能机关（执行机关）。

3、监督机关（执法性机关 e.g.审计机关）。

4、辅助机关（ e.g. 国务院办公厅）。

5、咨询参谋机关。

6、派出机关（ e.g. 地区行署）。

第二节行政组织的结构与设置
一、行政组织结构
1、行政组织的纵向结构
管理层次 vs. 管理幅度
2、行政组织的横向结构
一般权限部门 vs. 专门权限部门
3、行政组织的直线—职能式结构
二、行政组织设置的原则
1、职能需要原则
行政组织是实行行政管理职能的实体，行政组织的设置必须首先考虑和满足政府职能的需要。

2、完整统一原则
行政组织是政府行使行政权力的主体，必须是完整统一的。

3、精干高效原则
行政组织设置要精干，包括机构的数量和规模精干、领导集体与行政人员精干、层次简化等，这样才能提高办事质量和效率。

4、管理幅度与层次适度原则
确定适当的管理幅度和层次，行政组织的设置必须全面、综合考虑，在控制适当的管理幅度的基础上确定相应的层次。

5、职、责、权一致原则
只有贯彻职、责、权一致原则，方能维持行政组织的正常运行，保证行政人员的廉政勤政，达到预期行政管理目标。

6、依法设置原则
行政组织的设置必须有法可依，严格按照法定程序办。

7、稳定性与适应性相结合原
行政组织具有稳定性才能很好地执行法律、政策，同时也要适应当下，落后或超前都不能使其顺利实施其职能。

第三节我国行政组织的改革
一、现有政府机构的弊端主要表现在以下几个方面：
1、政府行为严重错位，政企没有真正分开，政府直接干预企业的生产
经营活动，不能形成科学决策的投资体制。

2、政府主要依靠行政手段管理经济和社会事务，把过多的社会责任和
事务矛盾集中在政府身上。

而有不少该由政府管理和服务的事务，在互相扯皮、互相推诿中丧失时机．产生不好的后果。

3、政府机构重叠臃肿、人浮于事的现象严重。

这不仅滋生文牍主义和
官僚主义，助长了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重的
负担。

二、在机构改革中必须贯彻执行以下四条原则：
1、要按照社会主义市场经济的要求．转变政府职能，实现政企分开。

机构改革的重点是转变政府职能，关键在于实现政企分开。

2、要按照精简、统一、效能的原则，凋整政府组织结构，实行精兵简
政。

政府组织结构调整的基本要求与方向是：加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。

3、要按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门
之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。

4、要按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

行
政管理体制和机构改革，是行政立法的基础和前提；而行政立法则为行政管理体制和机构改革提供强有力的法律保障。

第四章人事行政
第一节人事管理和人事行政
三、人事行政及其在行政管理中的地位
1、人事行政的含义
人事行政指国家人事行政机关通过一系列法律、法规、制度和措施，对行政管理活动中的行政人员与行政事务之间的关系以及行政人员相互之间的关系所实施的一整套管理活动或管理行为，它包括对国家行政人员的录用、考核、培训、交流、退休等。

人事行政与企事业单位人事管理的区别主要有：
（１）管理对象不同。

（２）管理权不同。

（３）法律规范不同。

（４）宗旨不同。

2、人事行政的地位和作用
人事行政的地位：
(1)人事行政是统治阶级实现政治统治的重要条件。

是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证……
(2)人事行政是行政管理的组织保证。

是提高行政管理质量和效率的关键因素……
(3)人事行政的发展和完善能有力地推进政治民主化进程。

(4)科学的人事行政管理，能充分开发利用人力资源，极大地推动和促进生产力发展与社会的全面进步。

人事行政的作用：
(1)保证统治阶级意志的贯彻和国家政权的巩固；
(2)保证行政管理的高效率、国家稳定和社会繁荣；
(3)提高公职人员的工作积极性和廉洁奉公的自觉性；
(4)有效地培养和选拔人才，使优秀人才脱颖而出。

第三节国家公务员制度
一、西方国家公务员制度
1、西方国家公务制度的含义
在西方，国家公务员是指通过非选举程序而被任命担任政府职务的国家工作人员。

西方各国对国家公务员的基本含义和特定范围都有严格规定，这些规定因国而异。

西方公务员制度是指对公务员的考试、培训、考核、奖惩、升降、工资、福利、退职、退休等一整套法律化的管理制度的总和。

2、西方公务员制度的特点
(１)公开考试，择优录用。

(２) 职务常任。

(３)“政治中立”。

二、中国的公务员制度
我国公务员制度的主要特点：
体现了分类管理原则（领导职务与非领导职务）；
具有合理的竞争择优机制；
具有健全的法规体系……
国家公务员制度的主要机制：
能力开发机制；
人才激励机制；
新陈代谢机制；
勤政廉政保障机制。

第五章行政决策
第一节行政决策概述
一、行政决策的涵义与特点
行政决策主要是指具有行政决策权的机关或个人依据国家的法律，为了国家和公众的利益，有效的推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过程。

行政决策的特性：
主体、对象、依据、后盾、反映国家和人民的意志和利益
二、行政决策的类型
1.依据行政决策主体的地位，分为高层决策、中层决策和基层决策。

2.依据行政决策问题重复程度，分为常规型决策和非常规型决策。

3.依据行政决策的方式，分为经验型决策和科学型决策。

4.依据行政决策的可靠程度，分为确定型决策、风险型决策、不确定型决策。

5.依据行政决策涉及的内容,分为业务管理决策和机关管理决策。

第二节行政决策体制与模式
一、行政决策体制
行政决策体制是指以特定职权划分为基础的行政决策系统的整体功能、规范体系和运行机制的总称。

涵义包括以下几个方面：
1.决策权力的划分是行政决策体制的核心
2.决策机构的设置是行政决策体制的物质载体，也是发挥行政决策体制作用的组织保证
3.决策规范是行政决策体制运行的依据和准则
4.运行机制是发挥行政决策体制整体功能的关键
行政决策的基本要求：民主化、科学化
二、行政决策模式
1、理性决策模式（科学决策模式）
决策者能够制定和选择出最佳决策方案。

2、满意决策模式（有限理性决策模式；西蒙）
方案是否令人满意是决策者选择方案的行为准则。

3、渐进决策模式（林德布洛姆）
决策过程是一个通过缓慢地进展小心地改变现实的过程
4、综视决策模式
决策可能同时兼用理性决策模式和渐进模式。

第六章财务行政
第一节财务行政概述
一、财务行政的涵义和特点
财务行政是指国家有关行政机关，依照法定的原则和制度，对所有行政单位的各种资金运动进行合理的组织、调节、检查和监督，以正确处理资金运动所体现的各种经济关系，保证行政管理机构的正常运转，有效发挥国家的行政职能。

特点：
政策性、计划性、广泛性、复杂性、公共性
第四节审计制度
一、审计的涵义和作用
审计是审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会
计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支的真实、合法和效益的行为。

作用。

1、促使政府部门和国有金融机构、企事业单位改进财务管理，保证国家资金的合理有效使用。

2、保证国家宏观调控措施更好地贯彻执行，促进经济改革和经济建设健康地发展。

3、促进政府的廉政建设，克服腐败现象。

总之，审计监督有利于维护国家利益和全体人民的共同利益；有利于完善国家经济监督制度，保障和促进社会主义市场经济的发展；有利于维护国家财政经济秩序，促进社会稳定。

第七章机关管理
第一节机关管理概述
一、机关管理的定义与意义
机关管理，主要是指运用科学方法对行政机关自身的内部事务进行管理，即“利用科学方法，有计划的、有效率的、有技术的规划、管制、联系、协调和运用机关的组织、人员、设备、物材和经费，作适时、适地、适人、适事的处理，以提高行政效率，发展机关业务，达成机关的使命”。

意义：
1、有助于提高行政决策水平。

由于机关管理的高效率、高水准，一方
面保证了领导机关和职能机关得到了优质服务，节省了时间和精力，
另一方面还可以保证领导者能够得到充分可靠的资料和有价值的参考信息，这就使得整个行政系统的决策的效率和科学性得到较大的提高。

2、有助于各项行政职能活动的顺利进行。

由于机关管理的协调作用的
充分发挥，保障了各职能部门之间的相互沟通，营造出良好的工作环境，大大提高了整个行政管理活动的效率。

3、有助于改进机关作风，克服官僚主义，提高机关工作效率和工作质
量。

机关管理的一项重要任务就是制度建设和作风建设，制度的完善是机关管理行为规范化的保证……
4、有助于调动机关工作人员的工作积极性、主动性和创造性。

科学、
合理、高效的机关管理，不仅能使全体工作人员得到良好的工作环境和生活环境，身心愉快地进行工作，增强了工作的积极性，而且可以形成激发性机制，从而增强了工作人员的主动性和创造性。

第二节机关管理的主要内容
一、会议管理
二、机关文书和档案管理
三、机关财务管理
四、机关总务后勤管理
1、环境管理（空间管理、环境控制）
2、物材管理（固定资产的管理、易耗品的管理）
3、日常生活方面的事务管理（e.g.食堂管理、保健服务、托幼管理）
4、接待事务管理（接待内宾、外宾）
五、机关信息管理
第九章行政监督
第一节行政监督概述
一、行政监督的涵义
行政监督是指对国家行政的监督，是政党、国家和人民根据法律的规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律与遵守纪律的情况所进行的检查、督促、指导、纠错的活动。

二、加强行政监督的意义
（1）是实行行政管理法制化的有力措施和保证
（2）实现行政机关和行政人员为政清廉的重要保证
（3）保护公民合法权益的重要保障
第三节行政监督的类型和体系
一、行政监督的类型
1、按行政监督主体的不同分类
政党监督；国家机关自身对国家行政活动的监督；社会和群众监督。

2、按行政监督体系的不同分类
外部监督和内部监督。

3、按行政监督性质的不同分类
一般监督和专业监督。

4、按实施监督的时间不同分类
事前监督、事中监督和事后监督。

三、行政机关的内部监督体系
1、非专门监督（指上级行政机关对下级行政机关实行的监督）
一般监督
职能监督
主管监督
2、专门监督（指政府主管部门对下级政府相应的工作部门、有隶属关
系的企事业单位的行政活动实行的监督）
行政监察
行政复议
审计监督
第十章依法行政
第一节依法治国与依法行政
一、依法行政的内涵
依法行政，或称行政法治，是依法治国原则在行政系统中的具体运用，其基本含义是一切行政机关及其他行政主体依照法定职权和程序，实施国家法律的活动。

二、依法行政的重要意义
1、依法行政是依法治国的重心，是国家法律、法规得到有效实施的重
要保障。

2、依法行政是行政机关履行管理国家事务、管理经济文化和社会事务
职责的有效途径。

3、依法行政是提高行政效率的必然要求。

4、依法行政是健全社会主义民主与法制的必然要求，是保持党和政府
政策连续性和稳定性的重要前提，是发展社会主义市场经济的客观要。