城市防灾规划的反思

城市防灾规划的反思文件排版存档编号：[UYTR-OUPT28-KBNTL98-UYNN208]

关于城市防灾规划的反思

高军王天青

【摘要】随着城市化进程的加快，现行防灾规划体系已不能适应发展的要求。本文从城市灾害的形成分析入手，提出防灾规划的基本体系及架构，以期对建立新的城市防灾规划体系有所帮助。

【关键词】城市防灾；规划；体系

【中图分类号】 TU984．11 ＋6 【文献标识码】 A

【文章编号】1002－2031（2005）05－0070－03

“9．11”事件和“SASE”疫情印象未消，2004年7月10日的一场暴雨，使得北京市交通严重受阻，部分立交桥下因大量积水而造成交通瘫痪。两天后，奥运会举行在即的希腊首都雅典大停电，全城正常运转陷于停顿。人们也会自然地联系想起两年前北京因一场大雪变成了“世界最大的停车场”，去年美国停电、加拿大停电、伦敦大停电和意大利大停电，一年前韩国大邱市地铁火灾……。一次又一次的灾害使人们看到“原来我们引为自豪的现代都市竟是如此脆弱!”

城市，是人类文明的集中代表，是人类生存和发展的聚集地，其安全性应当是城市综合竞争力的重要组成部分，是其可持续发展的基本保障。但是，近二、三十年来，世界城市规模急剧扩张，有些城市人口增加了几倍，而防灾、减灾能力却落后于经济发展能力，成为制约人类社会发展的主要矛盾之一。

城市规划是综合协调城市各项功能的应用科学。现代城市规划产生的直接根源是“城市病”的出现和扩大，城市灾害是“城市病”的直接表现，因此城市规划对城市的防灾体系的建立肩负着重要责任。在我国现行的《城市规划编制办法》第十条第九款中规定：“根据城市防灾要求，提出人防建设、抗震防灾规划

目标和总体布局。”这显然不能满足城市防灾的需求，在实际操作中有的城市在总体规划中增加了防洪、防风暴潮规划的内容，对提高城市

防灾能力起到了较大的作用。但是随着世界城市化进程的进一步加快，全球环境质量下降，灾害天气频繁出现，原有的防灾规划设施已不能应对现实的需要，笔者认为有必要从体系上重新审视防灾规划，提出应对策略，提高城市的综合防灾能力。

一城市灾害分析

可以形成城市灾害的因素有很多：有自然的，如地震、洪水、风灾、地面滑塌沉降、泥石流等；有人为的，如战争、恐怖袭击、环境污染、火灾等。尽管多数灾害因素出现的频率较低，但往往具有突发性的特点，对城市的生命财产的破坏严重，造成的损失惊人。现就城市面临的灾害发展特点、趋势分析概述如下。

1．城市重大自然、人为灾害和事故依然存在，一些新的致灾隐患还可能出现如前所述，城市的灾害问题（如水灾、地震、火灾、地质灾害等）仍然是制约城市发展的重要因素，而且随着城市规模的扩大、科学技术的发展，一些新的致灾隐患不断出现，如公共安全灾害、环境污染、通信信息灾害等。

——公共卫生及安全灾害。城市人口稠密、交往频繁，正是传染病传播的好场所。上海市1988年1月份的甲肝大流行，造成30万人患上了甲肝，其中死亡18人。这是近几十年来中国局部地区最严重的一次传染病灾害。其他事件如美国的“9．11”及我国的“SARS”等，都成为悬在城市上空的一把“利剑”，必须引起高度重视。

——潜在的城市环境灾害。环境灾害可分为突发性污染和渐进性污染事故灾害。两类灾害都具有潜在性、多样性、关联性和危害面广的特点。城市大气污染造成的雨雾会严重损害人类的健康，加速城市建筑物的老化。工业污水和生活污

水侵入地面水体会形成综合性有机污染；侵入浅地层地下水系，会加速地下管道和桩基的腐蚀，引发工程事故。

——通信信息灾害。随着信息高速公路主干网工程的建设并投入运行，社会及城市管理对信息技术的需求和依赖正日益深化。现代通信与信息技术在给人类社会发展带来机遇的同时，也潜伏着重大灾害，甚至是毁灭性的灾害。这种灾害可能来自误操作、某个元器件老化或人为破坏，也可能由于地震、洪水等自然灾害造成数据中心、票务系统、交通系统的瘫痪，甚至导致整个城市瘫痪。上述灾害有的已经在美国、日本、我国香港等地区发生过，尤其

值得高度警惕。

2．原有的致灾隐患的内涵和外延可能不断扩展、激化

由于城市规模的不断扩大，基础设施种类的繁多，使原来影响较小的单一灾害造成的后果和影响不断扩展。如一场暴雨可能造成一座城市交通瘫痪、通讯中断，这无疑抬高了城市灾情级别，甚至为此付出生命的代价。青岛市由雷电引起的黄岛油库爆炸事件，在造成大面积火灾的同时，油料泄漏造成的大面积海域污染，其环境影响至今仍未消除。1999年6月24日，国际红十字会在发表的年度《世界灾难报告》中指出：气候恶化、荒漠蔓延、贫困加剧以及过度拥挤的城市预示着更加频繁与严重的“超级灾难”的可能性。

3．不同灾害之间的关联性较强，综合性灾害的发生不断增加

随着社会经济的发展，不同城市子系统之间的联系越来越密切，灾害发生时往往并行多种灾害，如发生地震灾害时可能会发生火灾、水灾、瘟疫及化学污染物的泄漏等多种灾害。许多城市拥有涉及生产、储运有毒害物质的企业，这些企业对有毒、有害物质的储运、加工成为城市环境灾害的灾源，稍有不慎或遇地震、火灾、风暴等自然灾害时，就会酿成大祸。1923年9月1日，日本关东地区

发生8．2级特大地震，地震使煤气管道破裂而引发了特大城市火灾，由于众多消防设备及地下水管的震坏，大火不仅无法扑灭，而且火势越烧越旺、迅速蔓延，致使横滨市几乎全被烧毁，东京市也被烧掉了三分之二，情景极为恐怖。在死亡的14．3万余人中，多数葬身于火海，直接经济损失高达28亿美元。

4．次生灾害比重呈上升趋势，人为事故在灾害发生起数、灾害损失中所占的比例不断上升

灾害类型随城市化发展而变迁，由于人口与生产力向城市集中，防灾、减灾形势更加严峻。且城市化发展使次生灾害比重呈上升趋势。据统计，现代城市人为致灾及次生灾害造成的灾损已占全部灾损的60％以上。所以，从综合减灾观出发的城市灾害源，不仅指城市自然巨灾，还特别包括日益严重的城市人为灾害及人为、自然综合灾害等。

二现代城市防灾现状与对策

1．城市总体布局缺乏防灾意识，不利于城市防灾、减灾

追溯历史，城市规划就起源于卫生防疫。通过预先规划来解决城市的下水道修建、垃圾堆放、城市布局和绿化带问题，以期通过城市规划解决“城市病”问题。而在现代城市的发展建设中，过多地考虑了城市的经济发展问题，对城市防灾问题考虑过少，仅把城市综合防灾作为一项配套工程考虑，使城市布局上存在应对灾害的功能缺陷。2003年非典期间，深圳南边的香港、北边的广州非典病例都有上千个，而深圳只有15例。主要原因之一是深圳规划采取了多组团模式，分为16个组团，700万人口分散在各个组团中，每个组团的居住、就业、娱乐、生活具有相对独立性，组团之间人口流量不大。疫病流行期间，即使采取隔离措施，对居民和务工人员的工作、生活影响也比较小。相形之下，广州、香港的