受教育权的法律保障问题初探

受教育权的法律保障问题初探内容摘要：改革开放以来，我国教育法制建设取得了显著成绩，但是，从总体上看，还不能适应依法治国的要求。

依法治教尚未成为政府、教育行政部门以及学校的自觉行为。

为保障受教育权的充分实现，教育法律的配套性法规、规章尚需完善，法律规范的针对性和可操作性需要进一步加强。

关键词：受教育权、法律保障、教育法改革开放以来，我国教育法制建设取得了显著成绩。

全国人大及常委会先后制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》，以及《未成年人保护法》、《民办教育促进法》等有关教育的法律，国务院制定了16项教育行政法规，各地制定了100余项地方性教育法规，初步形成了有中国特色的社会主义教育法律法规体系，为教育改革和发展提供了有力的支持和保障。

客观地讲，上述教育法律法规的颁布实施密切结合了中国教育事业的当前实际，符合现阶段的基本国情，从而对教育事业的改革和发展起到了促进作用，充分反映了党和国家对教育战略地位的高度重视。

但是从总体上看，教育法制建设还不能适应依法治国的要求，教育系统的法制观念还比较薄弱，依法治教尚未成为政府、教育行政部门以及学校的自觉行为。

教育法律的配套性法规、规章还不完善，法律规范的针对性和可操作性需要进一步加强。

行政执法与执法监督不力的现象也较为普遍。

著名教育法专家劳凯声教授认为健全的教育法制应当有如下基本特征：第一，有完善的法制保证贯彻国家对于教育的基本方针、原则，明确教育的地位和作用，规定教育的根本任务，使各级各类教育的培养目标、学制、各级各类学校的规格及其基本的管理制度规范化。

第二，有完善的法制保障公民的受教育权利和全面发展的权利，使之不受任何机关、组织和他人的侵犯。

第三，有完善的法制保障学校的教学环境和秩序，改善办学条件，保护学校、教师和学生的合法权益。

第四，有完善的立法制度和包括法律、行政法规、地方性法规在内的比较完备的教育法规体系。

第五，有明确的法律责任规定，做到执法必严、违法必究，有效地保护教育事业的健康发展。

第六，有完善的法律监督制度。

第七，有与现代法治相适应的法律文化，形成实施教育法的良好文化氛围。

[1]以此为坐标来考量和评价我国的教育法制建设，我们会发现目前在受教育权的法律保障方面尚存在诸多问题：一、教育法治观念淡薄，法律权威受损法治是指“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

法治观念就是人们关于法和法律现象的思想、观点、心理的总和。

中国由于有长期的封建专制传统，加之建国后的教育过分偏重思想政治，忽视民主法治，甚至在很长一段时间内大搞阶级斗争教育，所以公民的权利意识和民主法治观念十分淡漠，教育法治观念之缺失尤甚。

不少学校对学校与学生的法律关系认识不清，对学生管理的法治原则重视不足，社会未能形成自觉遵守、维护、执行教育法律的良好环境，教育法律权威难以树立。

领导干部随意挪用或拖欠教育经费、学校违法肆意处分学生、教师体罚或变相体罚学生、父母对子女教养不当、违法使用童工增加等现象频发。

更可悲的是，实施上述违法行为者却意识不到他们的行为是违法，应承担必要的法律责任。

要解决上述问题，需要在教育行政部门和各级各类学校加大普法力度，增强其教育法治观念，推进依法治教和依法治校。

这是教育事业深化改革、加快发展的重要内容，也是推进依法治国基本方略的必然要求。

实行依法治教和依法治校，就是要保障国家教育方针的贯彻落实，努力实现教育公平，保证学校正确的办学方向，为教育改革与发展创造良好的法治环境；就是要严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，不断提高教育行政部门、学校管理者、教师的法治意识，形成教育行政部门依法行政，学校依法自主办学、依法接受监督的格局；就是要实现学校管理与运行的民主化、制度化、规范化、程序化，建立完善的权益救济渠道，依法保障学校、教师、学生的合法权益，调整、规范和解决教育改革与发展中出现的新情况和新问题，化解矛盾，维护稳定。

二、教育公平备受社会关注，制度保障势在必行2008年元月初，教育部公布了2008年工作要点，要点全文内容共分八个部分，在人民网进行的网上调查显示，第七部分“研究解决人民群众关心的教育问题，着力促进教育公平”最受公众关注，投票率高达43.8％，比排在第二名的“以农村义务教育为重点，促进义务教育均衡发展”高出20多个百分点，反映出广大公民对教育公平的极大渴望和迫切需求。

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，主要有两层涵义：一是宏观公平，主要指政府在制订政策和制度时，合理配置教育资源，为每个人提供均等的教育机会；二是微观公平，主要指学校、家庭、社会尤其是教师和家长，在教育过程中同等对待受教育者，让每个受教育者都能获得最适合其个性的发展。

“在教育上追求结果相同、平等是不现实的，差异、差距将永远存在。

教育公平承认并允许合理差异、合理差距的存在。

教育公平是教育资源配置方面的平等原则、差异原则、补偿原则的统一。

”[2]目前中国的教育不公平有多种表现形式，其中以地区差异最为突出，体现在教育投入、入学机会、教育条件、教育质量等方面。

上世纪90年代初，国家要求逐步提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，到世纪末达到4％，然而这个目标至今还未达到，农村教育经费尤为不足。

拥有全国大多数师生的义务教育，所获基建资金投入却只有占全国教师数8.5％和学生数3.3％的高等教育的一半左右。

而高等教育中，重点院校和非重点院校所获教育经费支持又有天壤之别。

教育不公平也体现在对教育资源的配置上。

长期以来，我国城市和农村的教育资源配置存在不均衡现象，即便同在农村，城镇和边远贫困地区以及重点与非重点学校之间也不均衡。

教育的不公平还体现在一些不合理的政策上，如高校招生中的“加分政策”、“定向生”、“保送生”、录取分数线和录取率不公平等。

“我国近年出台了许多政策来缓解教育的不公平，如针对高校家庭经济困难学生的“国家助学贷款”政策，针对教育乱收费的“一费制”政策，针对中西部地区义务教育阶段贫困生的“两免一补”政策，针对高考招生舞弊的“阳光工程”等。

但是，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，我们做得仍然不够。

”[3]目前众多的教育不公平问题本身就是政策、制度缺失或不健全造成的，即便不是如此，最终也都可以通过政策修订和制度创新进行调节。

因此，如何加强教育政策和教育法规制定的民主化和科学化，保证教育政策执行过程中各利益群体的意愿得以及时反映，建立教育资源配置的平衡机制，逐步缩小各地区的教育水平差异，防止造成教育公平方面的偏差，有效解决教育不公问题，是教育政策的当务之急。

三、受教育权的法律保护力度不够，救济渠道不很畅通教育法律法规中的法律保护和法律责任条款因立法粗疏而降低了其实效性，导致对受教育权的保护不力。

如义务教育法虽然规定“社会组织和个人应当为适龄儿童、少年接受义务教育创造良好的环境”。

但“社会组织和个人”具体包括哪些主体，应当创造什么样的环境，并未明确规定，使得这一保护性条款流于形式。

“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正。

”这一责任条款由于处罚力度太轻而失去了应有的威慑力和约束力。

对政府或学校违反义务教育职责的法律责任，仅仅规定“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”，但具体是什么处分，怎么处分却语焉不详。

在教育法等法律法规中此类情况同样存在。

这既反映出立法者程序意识的缺乏和立法经验的不足，又从一个侧面体现出教育法规基于国情对现实的无奈妥协。

法律救济是指法律关系主体的合法权益受到侵犯并造成损害时，获得恢复和补救的法律制度。

“有权利必有救济”，权利如果离开了具体的法律救济措施的维护和保障，则无法成其为权利。

一般来说，各国对受教育权都提供了包括宪法、行政法和民法在内的法律保障和救济途径。

但是，在我国，宪法具有不可诉性，所以受教育权通过宪法获得救济是行不通的。

想在短期内解决这一现状，实现宪法司法化近乎一种可望不可求的奢望。

目前，我国受教育权救济的途径主要有教育申诉、行政复议、行政诉讼和民事诉讼等。

教育申诉制度是指作为教育法律关系主体的个体及教育行政相对人，在其合法权益受到侵害时，向相应的国家行政机关申诉理由，请求处理或重新处理的制度。

它是保障我国宪法赋予公民的申诉权利在教育法律关系中的具体体现。

教育申诉制度是一种非诉讼性的救济措施，包括教师申诉制度和学生申诉制度两种，关涉受教育权的主要是后者。

学生申诉制度能够有效地保障学生权利，促使学生学习民主精神和法治理念，但在具体法律上，对学生申诉制度的规定却乏善可陈。

2005年教育部通过了《普通高等学校学生管理规定》，其中第55条至第64条对高校学生的申诉制度作了较为详细的规定，对维护高校正常的教育教学秩序发挥了积极作用。

但这一规定仅适用于高校，为数众多的中小学则无缘受益。

行政复议法将受教育权纳入了复议范围。

其第六条明确规定, “申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责, 行政机关没有依法履行的”可以依照本法申请行政复议。

这为公民受教育权的保护提供了一个重要的救济途径。

然而，行政复议是行政机关内部的监督制度，依赖行政复议机关处理行政争议，存在其自身难以克服的弊端。

在某些情况下，行政机关由于与被申请人存在密切关系，或者因行政争议本身存在牵连关系，容易产生偏见，或者出于包庇迁就被申请人的错误思想，可能影响对事实的正确判断和处理。

司法救济是公民权利的最后屏障和最后一道防线。

学校对受教育者作出可能影响其接受教育的处分，如入学升学权、受教育的选择权、学生身份权、义务教育的免费就学权、获得学业学位证书权等，系学校代表国家行使行政权力引发的争议，受教育者对此不服提起的诉讼，应当属于行政诉讼受案范围。

然而，遗憾的是，我国行政诉讼法并没有明确地把受教育权纳入受案范围。

“行政诉讼法第11条第8项作为一个“兜底条款”，在包容所有人身权、财产权案件的同时，也划定了受案范围的最大边界，即除了法律特别规定外，人身权、财产权以外的案件均不属于受案范围。

在中国法律语境中，尤其是受宪法关于权利分类的影响，人身权、财产权并未被看作公民权利的统称，而只是与政治权利、受教育权利、享受社会保障权利等等并列的两种权利。

依此理解，受教育权不属于人身权、财产权范畴，通常认为不在受案范围之列。

”[4]这导致现实生活中出现的许多侵害公民受教育权的案件，都被法院拒之门外，不予受理。