开发性政策性金融的理论与实践探析

《财贸经济》2002年第4期 开发性政策性金融的理论与实践探析

白钦先　王　伟

(中山大学岭南学院　528000　军事经济学院　100000)

开发性金融按其性质应包括开发性政策性金融和开发性商业性金融。由于中长期开发性投融资业务的特点是风险高、额度大、周期长、收益不确定,商业性金融或私人资本通常既不愿也无力或肯于先导涉足其中,所以,开发性金融一般是由政府主责,主要是指开发性政策性金融或政府开发性金融,即专门为经济、社会和区域开发或发展(developm en t)(特别是基础设施)提供具有创造性超前供给诱导功能的中长期批发投融资业务(w ho lesale financing)的政策性金融。开发性金融机构可分为国际性开发金融机构和国家性开发金融机构两种类型,前者又分为全球性开发金融机构和区域性开发金融机构,后者又分为全国性开发金融机构和地方性开发金融机构。

一

在开发性金融机构信贷风险逐步增大及财务收支失衡的同时,在发达国家又出现了政策性金融机构与商业性金融机构业务摩擦和竞争这种似乎有悖于政策性金融宗旨的行为。日本开发银行在吸收资金方面,1964年末政府借款占其资金来源总额的4714%,其中邮储规模过大且利率与民间利率的决定方式不同,从而官民竞争激烈。民间金融机构认为侵占了其利益,因而要求改革的呼声增大。在资金运用方面,进入20世纪70年代以来,民间金融机构贷款扩展到原来不愿和无力光顾且原本属政策性金融范畴的业务领域,同时各种政策性金融机构自身的业务交叉严重,也在急于寻找新的贷款对象,造成官民金融机构之间的竞争与摩擦。

导致开发性金融不可持续发展的根本原因在于行政干预过多,道德风险增大,开发性金融机构缺乏基于信贷“四性”(政策性、安全性、流动性和盈利性)原则的经营自主权,效率低下。在韩国政府管制金融压抑下,政策性金融也成为“命令性”金融,引起银行恶性债权增加,降低了金融效率,出现了“颓化银行”,还由于政府借助政策性金融干预企业经营活动,产生了“颓化企业”。这种弊端自20世纪80年代以后逐步显现并终于1997年的危机中充分暴露。在DB P重组前,菲律宾政府部门乃至一些政府官员个人对DB P业务插手很多,使其项目的立项和贷款随意性强,内部管理不善,贪污腐败严重,很多贷款对象(包括国有企业和部门)还款意识淡薄,还有一些客户由于经营状况不佳,濒于倒闭,因而DB P的贷款本息回收情况恶化,风险增大,这种状况迫使政府在1986年决定对DB P进行改组与整顿。突尼斯经济开发银行在融资对象领域等方面也受到政府管制,对国有企业发放了巨额融资,其结果是随着国有企业经营的恶化,银行也背上了巨额的不良债权。BAN EST银行是玻利维亚的开发银行,尽管它享有种种优惠条件(例如可以随时得到央行的再贴现等),但由于政府不恰当干预过多,加上自身效率不高,最终还是破产了。

开发性政策性金融机构与商业性金融机构之间之所以会出现竞争与摩擦,主要是因为在20世纪最后二三十年里,经济全球化、经济金融化、金融全球化和金融自由化以及金融业务综合化和金融机构并购重组浪潮不断加深,同时,1999年6月30日巴塞尔银行监管委员会公布的修改后的协议,更加突出市场风险防范管理,所以金融市场竞争日益激烈,商业性金融机构为了提高市场占有率而不得不实行混业经营制度;加之发达国家又出现资金盈余与投资机会减少的矛盾,也迫使商业性金融机构不断扩大业务领域和活动范围,涉足政策性金融业务领域也就在所难免。日本进入20世纪70年代以来,民间金融机构的资金供大于求,政策性金融规模也膨胀壮大,都在急于寻找新的贷款对象,使得两者不仅在政策性金融领域而且在民间金融领域都形成竞争与摩擦。

笔者认为,作为政策性金融体系中规模实力最大、基础性强、业务种类较综合也最具有代表性的开发银行,尽管其所有权性质大多为政府所有或控制(即便是私人所有,也依赖于开发性金融或政府部门),尽管根据政府宏观政策确定的开发性金融业务均为国家产业政策或区域经济发展政策所规定的资源配置倾斜领域,然而在这一领域内,就具体的各个项目而言,仍存在着资源配置的优劣和合理与否问题。这就要求正确处理政府与开发银行的关系,根本原则是要尊重市场——这也是成功的政策性金融所必须具备的首要条件。进入20世纪80年代后,日本和韩国的金融改革汲取历史教训,从“政府主导型”向“市场主导型”或“民间主导型”转变,以及重组后的DB P的成功运营也都充分证明了这一点。为此,在政府与开发银行之间应建立一种富有弹性的关系模式,即通过立法,明确在政府规定的业务领域内,赋予开发银行较大的业务经营自主权和对具体项目资金供给与否的决定权。这种制度模式应既是一种激励机制又是一种约束机制,能够确保信贷资金“二重回流”和良性循环,避免金融资源配置的宏观优化、微观劣化问题,防上道德风险以及寻租活动和贪污现象。

开发银行与商业银行的关系是前者对后者的“补充而非替代”的业务关系。尽管开发银行不是政府机关,而是一种银行企业,需要保本且盈利,但必须以市场机制为基础,补充完善而非替代包揽,更不能扰乱市场机制,背离政策性金融宗旨,应做到“有所为有所不为”,以免发生对商业金融的“挤出效应”。这实际上是政策性金融与市场机制的“兼容性”问题。在此公平竞争之前提下,通过改革和完善开发银行管理体制和运行机制(尤其是建立以财政为投融资后盾的长期低成本资金来源机制),采取避免与商业银行“正面冲突”的其他有效途径来达到非竞争性盈利或至少是保本微利的经营目标,从而实现开发性金融可持续性发展。

二

从我国国家开发银行成立运行几年来的情况看,通过对开发性金融运行规律的不断探索,特别是近年来积极的再认识和再实践,开发银行逐步走向成熟,以防范和化解风险为核心的信贷体制改革三年,实现了“三次飞跃”,目前正以迎接加入W TO挑战为契机,全面构建符合国际标准的现代化政策性银行,力争尽快达到“五个世界一流”,①但开发银行自组建伊始迄今,仍然存在着一些不容忽视的突出问题,从而影响到其可持续发展。从机制运行的表象上看,其主要问题是:

第一,由于开发银行的资金筹措缺乏有力的财政支持而过于市场化,致使吸入的资金成本高、期限短且总量小和结构单一,与开发银行所从事的中长期优惠批发贷款业务不甚匹配,从

①杨建莹:《建一流队伍、办一流银行——访国家开发银行行长陈元》,《金融时报》2001年11月30日。