公共基础设施市场化

公共基础设施市场化---沪泰铁路融资问题摘要：本文由扬中长江大桥和南京大胜关铁路长江大桥谈起，分析政府在铁路资金上的投资目的和资金缺口，浅谈公共基础设施市场化、特许经营以及其优缺点。

关键词：公共基础设施市场化、特许经营、BOT一，前言1.1 经济危机下的投资全球金融危机已经触及中国实体经济，中国政府今年提出了GDP保八为目标，如何完成这一目标已经是各级政府的一大难题，中国GDP的增长一直是由投资、消费和进出口三驾马车拉动的，在经济危机深度影响我国出口的今天，固定投资成为我国经济增长的主要动力。

1.2 省内民间集资建造的大桥和南京大胜关长江大桥扬中长江大桥是一座由民间集资建造（扬中市地方政府筹资建造）的大桥，全长1172米，宽15米，共有30个墩台，总投资1.52亿元。

该桥于1992年5月正式开工，1994年10月建成通车。

扬中长江大桥的建成结束了江苏扬中岛与外界无桥相连的历史。

南京大胜关长江大桥工程总造价３８.６亿元，是一条连接京沪高铁的长江过江通道。

1.3 沪泰铁路对江苏长江以北地区和苏南部分县级市的重要性沪泰铁路指上海到泰州的铁路，路线为：上海-太仓-常熟-张家港-江阴-靖江-泰兴-泰州，沪泰铁路过可以建成，北上连接到徐州，将成为江苏的脊梁，苏北的希望，与沿海铁路一起构成苏北沟通苏南上海的快速通道。

此外，沪泰铁路还将将改变苏南四小虎（江阴，张家港，常熟，太仓），以及苏中靖江、泰兴不通火车的历史，将打造泰州的铁路枢纽地位。

苏北、山东往上海苏南方向将可以不再绕到安徽、南京，如果能够按照高铁或者城际标准设计，将使泰州到上海的时间缩短一大部分，泰州将融入上海一小时都市圈。

同时也加强了省内苏南、苏北城市的联系。

二，政府铁路投资的目的和资金缺口铁路是国家大宗商品最主要的运输方式，56%的煤炭、84%的石油、24%的钢铁、22%的粮食和58%的棉花都是通过铁路运输，可是由于投资不足，造成全国火车平均请车满足率只有54%。

我国政府为了缓解全球经济危机的冲击，正准备采取行动增加铁路投资，一方面，可以缓解火车运输的供求矛盾，而另一方面，铁路投资被认为是拉动内需的“火车头”，对扩大内需起到积极作用。

这一举措与1998年亚洲金融危机国家大规模启动公路建设以刺激经济相当，1998年为了应对亚洲金融危机，国家实施了积极财政政策，高速公路建设进入了快速发展时期，年均通车里程超过4000公里，年均完成投资1400亿元。

而在当前，由于对未来趋势的不定性，老百姓已经捂紧了钱袋，靠老百姓掏钱启动消费，拉动内需，基本上不太现实；在房地产领域，投资市场正进入新一轮调整期，人们购房消费萎靡；而铁路是关系国计民生的大战略工程，在铁路方面的投资，对经济拉动作用明显。

围绕规模宏大的铁路投资，钢材、水泥、机车车辆制造以及电子行业、橡胶、玻璃等相关行业都将获得难得的发展机遇。

受益于铁路行业的投资增长，铁路装备制造业发展动力十足，部分掌握高端产品生产能力的企业将成为本轮铁路大规模建设的主要受益者，如车辆制造、元器件生产企业等。

与此同时，随着铁路投资建设规模的扩大，运输瓶颈有望得到有效缓解，相关运输物流企业的成长也将打开。

更重要的是解决就业问题，仅一条京沪高铁，施工人数就达10万余人，而整个铁路基建工人达150万，而铁路运输主业总职工人数也达到了208万。

所以，我国政府对铁路投资的溢出效应是显而易见的。

但是，钱怎么来？中央政府只有两万亿，具体分配到各个地方，尤其是地处长江以北的泰州，基本上可以忽略不计了。

尽管中央拨出两万亿的专款，但是据业内人士测算，到2020年，我国铁路建设资金缺口将为3万亿-3.5万亿元。

铁路资金缺口巨大源于两个方面。

第一，投资长期不足，运能始终处于十分紧张的状况；第二，融资渠道单一，长期以来除中央及地方政府以资本金的形式进行投入以外，银行贷款是最主要的外部融资渠道。

我们可以看一组数据：在铁路基本建设项目投资中，中央和地方政府的资本金投人占62％左右，国内银行借款占28％左右，铁路直接面向市场的筹资数量不到10％。

如何来解决这一资金缺口是我们接下来要解决的首要问题，中国铁路急需引入新的融资方式，来保证实现我们的中长期铁路网规划。

三，中国铁路融资的主要方式、困境以及政府措施鉴于我国铁路目前的融资方式，要解决上述3万亿-3.5万亿的资金缺口几乎是很困难的事情。

铁路目前拥有的融资渠道有银行贷款、债券融资、铁路建设基金、保险基金融资、地方政府投资以及部分战略投资者的直接融资。

如国家开发银行承诺，“十一五”期间向铁路建设提供2500亿元政策性贷款，债券融资则在国家的支持下近几年持续增长，2006年和2007年铁道部发债总额分别为293亿元和400亿，而截至2008年10月，铁道部已经发行1100亿债券。

铁路建设基金作为铁路投资的主要渠道，过去两年分别贡献了446亿和484亿元。

地方政府投资一般是以拆迁地价折算入股，这种方式在地价高企的情况解决了铁路建设很大一块建设资金需求。

保险基金融资在京沪高铁项目上获得突破，平安、社保等保险基金获准分年度对该项目投资共计800亿元。

国家将会大力支持铁道部通过发债填补资金缺口，因此2010年前，铁路投资的资金缺口并不明显。

但是若是按照目前这种资金需求结构，而2010到2020年铁路投资需求维持在每年3460亿元左右的话，铁道部每年新增有息负债1500亿元，则2010年铁道部的资产负债率会超过55%。

大举负债的空间有限，所以只有改变我国铁路融资的结构，鼓励更多的民营资本和外资资本进入铁路投资这一领域。

事实上铁道部意识到仅凭银行贷款和债券融资是不够的并且是有风险的，因此，在2005年和2006年铁道部出台了一系列组合拳突破融资难题。

2005年7月，铁道部出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》；2006年6月，铁道部又推出《“十一五”铁路投融资体制改革推进方案》。

然而，铁路投融资体制改革一直是个极其难啃的骨头，这些措施只听雷声，未见雨点。

而现在，资金缺口在逼迫铁路投资和融资体制必须进行改革。

在2万亿资金的“大盘子”中，必然是国家拿出一部分，另一部分通过社会融资。

据悉，本次国家批复该项目时，也一并要求发展和改革委员会在细化具体项目内容时，要加大项目市场融资力度，进行铁路投资和融资体制的改革，此举能更多地吸引民间资本参与铁路建设，使其市场化，从而加大我国抵御金融危机的能力。

四，民间资本铁路的困境--罗定铁路2006年08月22日凌晨，第一个引入民间资本的罗定铁路100%产权成功转让，深圳市中技（实业）集团有限公司在承担罗定铁路8.46亿元债务的前提下，以转让底价4186万元成功收购中铁罗定公司，随后更名为罗定中技；仅仅三个月后，罗定中技就将其持有的中铁罗定公司59%股权以4.12亿元的高价转让给了国恒铁路(上市公司)，虽然名为“铁路”，但国恒铁路的铁路运费收入却少得可怜。

2007年，公司铁路运费收入仅1121万元，营业成本却高达2647万元。

2008年上半年情况同样如此，公司仅实现铁路运费收入831.93万元，毛利率为-27.00%。

从国内第一宗民间资本的铁路--罗定铁路，我们可以看出，第一条民间资本来运营的铁路公司不是很成功的，那么，是不是铁路对民营社会资本没有吸引力呢？据相关人士分析，中国铁路是一个相对紧缺的产业，市场前景可观；特别是一些繁忙的能源干线和客运干线运量很大，效益很不错。

投资铁路虽然不会短期内产生暴利，但具有长期的安全性和稳定性，因而，如果侧重于长期投资，中国铁路将是一个很好的投资选择。

五，公共基础设施市场化—中国铁路的必然选择随着社会的发展和进步，以公共选择和新公共管理为主导的当代行政改革理论提出了“政府失灵”现象以及政府公共管理的改革。

这些理论的共同特点是主张通过打破政府的垄断地位，引入市场机制，将原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会、市场，来纠正“政府失灵”，提高行政效率和服务质量。

目前中国的公共服务市场化改革也已经启动，在很多传统的自然垄断行业和公共服务领域打破了政府一统天下的局面，如北京地铁四号线引进香港的资金，以特许经营的方式来建造和运营，特许经营期为30年。

所谓公共基础设施，主要是指具有自然垄断性质的城市公共交通、城市公用事业、公路、铁路、航空、管道、通讯、电力等设施。

而公共基础设施市场化，是指政府“筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标；与此同时，又利用私营部门之所长，组织公共基础设施的建造和管理。

”具体而言，即指政府通过政治过程做出决策，确定公共基础设施的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动私营部门的参与，在竞争中完成公共基础设施的供给。

其目的是在政府部门不放弃公共政策制定责任的前提下，通过引进市场机制，挖掘社会一切可以利用的资源来提高政府提供公共服务的能力。

作为一种制度创新，公共基础设施市场化突破了政府决策、政府执行的传统模式，通过政府权威与市场交换之间的复合配置，凸现了双方各自的功能优势，从而为政府以更高效更经济的方式履行公共服务职责提供了可能。

然而，公共基础设施领域一般存在一定的市场进入障碍：（1）技术经济障碍，基础设施具有资产专用性和巨大的沉淀成本，即该产业的资产一旦投入生产经营就很难转作他用。

也就是说，基础设施具有高固定成本和低边际成本的技术条件，这种情况下，能够进入该行业并提供生产服务的企业数量很少，形成一种自然垄断的局面；（2）行政障碍，基础设施在整个社会经济中往往具有十分重要的地位，对国计民生具有重大影响。

为了避免重复建设和资源浪费，法律赋予其独占地位，允许其垄断经营，其服务内容、活动范围、价格条件等都按政府规定执行。

正因为目前我国对公共基础设施行业主要实行垄断经营的政府管制体制，所以企业不存在什么经营风险，应当看到，这种政企合一的体制曾经在一定历史时期发挥过相当的积极作用，但随着市场经济的发展，随着竞争性领域改革的成功推进以及自然垄断行业技术的进步和变化，这种高度集中的政府管制体制的弊端日益明显。

另一方面，单靠国家财政拨款已经不能满足社会和经济发展对公共基础设施建设的巨大需求，大量发行国债进行公共基础设施建设又会加大政府投融资的风险和偿债压力。

公共基础设施市场化的实质就是改革公共基础设施的供给方式，适当引入民间资本和国外资本，提高公共基础设施的供给效率。

传统观念认为，微观经济领域应由私营中小企业承担，而公共基础设施应由政府垄断。

但是由政府部门提供公共服务往往缺乏效率。

在公共基础设施领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，使政府从公共基础设施的“直接提供者”变为“促进者”，在一定程度上消除了政府对公共基础设施的垄断，提高了公共基础设施的供给效率，用最低的成本向社会提供最好的服务。