我国的税收法律制度

我国的税收法律制度

——十届全国人大常委会专题讲座第二十三讲讲稿

刘剑文

税收法律制度是我国社会主义市场经济法律制度体系的重要组成部分，随着经济体制改革的不断深入和我国税制的不断完善，我国税收法律制度建设也取得了显著的成效。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》已经提出了我国新一轮税制改革的蓝图。税收法律制度与税制改革具有十分密切的关系，在全面贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会、实施依法治国方略的今天，我们更应该从法治的背景之下来思考和推进税制改革。基于这一思路，我将讲一下关于税收与税法的几个基本理论问题。

（一）税收的内涵与职能

1．税收的内涵

税收是国家实现其职能的重要形式。马克思主义经典作家对税收作过极其深刻的论断，对税收的抽象本质作出了科学概括。马克思指出：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西”。恩格斯在《家庭、私有制和国家起源》中也指出：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用--捐税。”

目前，人们一般从公共产品和公共财政的角度来理解税收的内涵。在市场经济条件下，私人产品通过市场交易的方式提供；但具有非竞争性和非排他性的公共产品由于其本身性质的特殊，无法通过市场交易的方式来提供，而这些产品对整个社会而言却是必不可少的。由于国家扮演着履行公共职能的社会角色，使得其在为社会提供公共产品方面具有私人无法比拟的优越性。因此，市场经济条件下的公共产品基本上由国家提供，国家提供公共产品的经济来源是公共财政，而公共财政的主要组成部分就是税收。现代市场经济条件下的公共产品和公共财政理论为我们理解国家与纳税人之间的关系提供了一个新的视角。

2．税收的职能

现代市场经济条件下的税收具有三大职能：

一是组织收入职能。在市场经济条件下，组织收入职能是税收的首要职能。从历史上看，税收本来就是为取得财政收入满足国家经费开支的需要而产生的。自产生以来，税收就以保证国家财政收入及时、稳定的实现，成为世界各国政府组织财政收入的主要的基本形式。在发达市场经济国家，税收在政府财政收入中的重要性表现得十分明显，一些国家的税收占财政收入的比例超过90%。随着社会主义市场经济体制的建立健全，我国的财政收入结构也发生了重大的变化，税收的组织收入职能在我国也得到了充分的体现。

二是调控经济职能。这是指税收作为经济杠杆，影响社会成员的经济利益，引导个人、企业的经济行为，从而达到调控宏观经济运行的目的。增税和减税是影响社会成员经济利益的主要手段。国家可以根据经济形势的发展而作出增税、减税措施的选择：开征新税、扩大征税范围、提高税率、减少税收优惠等都能起到增税的效果；而停征税种、提高税前扣除标

准、调低税率和实行税收优惠等都可以起到减税的效果。就具体税种而言，企业所得税、消费税等税种的调控经济职能更为显著。从历史上看，自从上一世纪三十年代世界经济大危机以来，税收一直都是各国重要的宏观调控工具。在我国，税收已经成为社会主义市场经济宏观调控的重要杠杆，适度运用税收杠杆对调控宏观经济发挥着积极的作用。

三是收入分配职能。通过税收间接地实现收入再分配，是现代市场经济国家的普遍做法。收入分配问题已成为我国社会与经济发展的一个重大问题。党的十六届六中全会提出要加强制度建设，保障社会公平正义，要求完善收入分配制度，规范收入分配秩序。在收入分配制度改革中，税收的收入分配职能也应该得到重视，通过设计有效的税制，如运用个人所得税、消费税、房产税等税收措施，积极发挥税收的分配职能，促进社会收入分配的公平合理和社会的和谐发展。

（二）税法的概念与特征

以上税收职能的有效实现，都将依赖于税法的有力保障。税法是所有调整税收关系的法律规范的总称。税法规范既包括实体性规范，如《个人所得税法》；又包括程序性规范，如《税收征收管理法》。税法具有如下特征：

（1）强制性。税法的强制性与税收的强制性和无偿性具有密切关系，但税法的强制性还是有其特定内涵的。一是这一强制性的实现不仅有国家权力作为后盾，而且有一系列的制度措施作保证。二是法律规范可具体分为指导性规范、强制性规范和禁止性规范。税法主要是强制性规范，即对于一切满足税收要素的纳税人，均应依据税法缴纳税款，而不允许行政机关与纳税人之间达成某种合意，变动法定税收要素的内容。

（2）规范性。税收的规范性直接决定了税法结构的规范性。税法与国家税收收入和纳税人财产权都具有密切的关系，国家税收收入需要得到有效保障，而纳税人财产权也不能受到不当干预，因此税法必须具备规范性。具体表现在以下两个方面：首先，税种与税种法的相对应性。“一法一税”，国家一般按单个税种立法，作为征税时具有可操作性的法律依据；且税种的开征与否一般都由国家最高权力机关通过制定税收法律的形式加以规定，具有稳定性和固定性。其次，是税收要素的规范性。虽然各个税种法的具体内容千差万别，但就税收的基本要素而言，是每一部税种法都必须予以规定的，包括税法主体、征税对象、税率等。税收要素的规范性是税收规范性的保障或基础，便于税法的实施。此外，税法的规范性还体现在税法一般都采取成文法的形式，而排除习惯等非成文法的适用。

（3）技术性。技术性在税法领域体现得尤为突出。税收关系到国民经济生活的各个方面。随着现代市场经济的复杂化，税法也随之高度技术化。在复杂的经济生活中，为保证税负公平，防止偷税、避税行为，设计条理细致的税收法律制度就很有必要。一方面税法要防止对经济生活的不当干预，另一方面又必须注意如何才能确保税收征收，保证税收征管的实效。因此，在这些制度设计中就体现出税法规范的技术性。

（三）税法的本质

税法的核心任务是正确处理国家与纳税人之间因税收而产生的社会关系。税法如何正确处理这一关系，是个值得深入思考的问题。税法既是国家税收收入保障之法，也是纳税人

权利保护之法，二者缺一不可。从这种意义上讲，税法的本质即在于兼顾国家税收和纳税人权利，是利益协调之法。

片面强调国家税收收入或纳税人权利都不利于社会的协调发展。无论是忽视纳税人权利的保护，片面追求国家税收的保障；还是过分强调纳税人权利，不重视国家税收的保障都是不可取的。如果国家征收不到充足的税款，就无法履行其公共服务职能，无法提供公共产品，整个社会的运行都将陷于瘫痪，最终也不利于保障纳税人的利益。就我国而言，社会主义税收的根本目的是“取之于民，用之于民”，没有“取之于民”，就无法“用之于民”。综上所述，同等重视国家税收与纳税人权利是具有坚实的理论基础的。对税法本质的这一认识在我国具有重大的现实意义。作为利益协调之法的中国税法必将有助于在国家和纳税人之间保持一种和谐的税收关系，在保障国家税收收入稳步增长的同时，也实现对纳税人权利的有效保护，从而推进和谐社会建设的进程。

（四）税法的基本原则

税法的基本原则，是对一国调整税收关系法律规范的高度抽象和概括，是贯穿税收立法、执法和司法等全过程的具有普遍指导意义的法律准则。现代税法的基本原则主要包括如下三项：税收法定原则、税收公平原则和税收效率原则。

1．税收法定原则

税收法定原则，也称为税收法律主义，是民主和法治原则在税法上的体现，是最基本的税法原则，对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。各国法律一般从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范，并强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内，确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据，任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。

税收法定原则一般包括以下三个方面：

（1）税收要素法定。税收要素法定要求纳税人、征税对象、计税依据等税收要素应当由法律规定，并依此确定纳税主体纳税义务的有无及大小。在税收立法方面，根据我国《立法法》第8条的规定，税收的基本制度只能制定法律。

在税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等方面的原因，立法机关有时也进行一定的授权立法，赋予最高行政机关有限的税收立法权。根据我国《立法法》第9条的规定，尚未制定税收法律的，全国人民代表大会及其常委会可以授权国务院先制定税收行政法规。在上一世纪80年代，全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作了一些授权，具体包括：1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权；1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。根据这些授权，国务院制定了许多税收条例草案，推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。这在我国当时的情况是十分必要的。随着我国法治建设水平的不断提高，社会主义市场经济体制的逐步完善，对外开放步伐进一步加快，迫切需要适应新形势和新情况，根据《立法法》的规定和税收法定原则的国际通行做法，对现行税收授权立法问题进行研究，进一步完善我国的税收立法制度。