城市基础设施投融资及案例分析

城市化的主要动力： 城市人均收入高于农村，导致农村劳动力向城市迁移
城市化过程的三个阶段： 第一阶段：快速聚集 第二阶段：减缓聚集 第三阶段：城市蔓延
城市现代化建设的三个阶段： 第一阶段：完善城市功能 第二阶段：改善城市环境 第三阶段：提升城市品质
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
为减轻城市蔓延所造成的负面影响，政府可通过加大城市 基础设施的投资，提高城市人口承载规模；也可以对农村投资， 降低农村剩余劳动力向城市迁移的动力。
2、我国城市建设资金的主要来源
城市维护建设税（“三税”的7%）； 公用事业附加； 城市基础设施配套费； 城市污水处理费； 城市垃圾处理费； 环保排污费； 路桥通行费； 土地出让金。
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
3、我国地方政府负债情况
目前，国内地方政府融资平台的贷款余额约7万亿元（2009 年5月央行估计为5万亿元），占全国贷款余额的18%；
503
575
510
613
735
882 1059
二、我国地方政府的举债情况
3、地方政府举债规模的国别比较
（1） 年偿还债务资金和地方政府年财政收入的比例 日本在20世纪90年代该指标为9.3%，加拿大20世纪末期为7.2%。
（2） 总负债额与年地方财政收入总额的比例 1998-1999年度德国柏林地方政府债务总额约为财政收入的1.444倍。 （3）总负债额与GDP的比例
一线城市的基础设施投资应倾向于农村地区，分散城市化道路； 二线城市应加大主城区基础设施投资； 三线城市应以优惠政策鼓励产业向其聚集。
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
国际国内相关数据分析：
指标
年 份 基础设施投资占 基础设施投资占固定 GDP比例（%） 资产投资比例（%）
美国
1950—1983
日本
三、城市基础设施投融资的相关理论
公共财政与金融联动的城市基础设施投融资机制
城市政府通过金融市场筹资，建设公益性基础设施→ 提升城市功能和城市竞争力→带动土地升值→获得增值土 地收益→增加财政收入→政府以增加的综合财力维持公益
性基础设施负债并进行再投资。
三、城市基础设施投融资的相关理论
城市价值提升路径：
二、我国地方政府的举债情况
4、加大对地方政府投融资平台的监管力度
中央有关部门应加强对地方政府债务的监控力度，建立并完 善地方政府债务的风险预警体系。
地方政府要提高信用意识，加大对融资平台有效资源的注入， 并对其承建的建设项目给予配套政策，确保项目资金平衡。
5、建立多元化融资渠道，深化投融资体制改革
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
5、城建投融资面临新的举债难题
近一时期，地方融资平台的举债情况受到各界的广泛关注。
◆ 在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝
总理在讲话中提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防 范潜在的财政风险。”
◆ 地方债务管理的政策尚不明朗。 ◆ 城建融资面临新的困难
三、城市基础设施投融资的相关理论
非
价格改革
经
Ⅰ类项目
公共收费制
营
经
准
经
Ⅱ类项目
营 性
营
性
Ⅲ类项目
项
政府补贴制
目
项
政府购买服务制
目
图 1 项目类别的经营性转化
三、城市基础设施投融资的相关理论
基于项目区分的市场化投融资模式
◆ 经营性项目：建立以企业为主体的投融资模式 ◆ 准经营性项目：建立政企混合型的投融资模式 ◆ 公益性项目：建立以政府为主体的投融资模式
地方政府的投融资平台应积极探索多元化的融资渠道，降低 融资成本，缓解财政压力，包括发行债券（市政债券、企业债 券）；尝试资产证券化融资；积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资 模式等。
三、城市基础设施投融资的相关理论
城市基础设施项目区分理论
城市基础设施按照其经营特征，可分为三类： I类 (经营性项目)：社会效益较小、公共福利意义较弱； Ⅱ类(准经营性项目)：社会效益中等、公共福利意义中等; Ⅲ类（公益性项目）：社会效益较大、公共福利意义较强
以地方政府负债85%来源于银行信贷粗略计算，当前地方政 府负债余额已超过8万亿元（2009年末贷款余额为7.2万亿元）；
许多市县政府负债已超过当地政府可支配财政收入，有的甚 至超2-3倍；
预计到2010年底，我国地方政府债务将超过GDP的30%，达11 万亿元
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
我国正处于城市化的快速发展时期.(城市化率约每年增 长幅度1%.)
根据世界银行的建议，发展中国家城市基础设施投资比 例应占全社会固定资产投资的9%～15%，占GDP的3%～5%。
城市基础设施存量每增加1%，GDP约增长1%。 投资建设城市基础设施对全社会相关产业带动效应明显。
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
压缩县、区级投融资平台，整合省、市级结构完善、核心竞争 力强的投融资平台。同时，对地方政府担保行为加强管理,在规范中 把投融资平台做大做强，保证其科学发展和可持续发展。
2、建立科学的偿债机制，保证投融资平台的可持续发展
地方政府应将政府性债务纳入财政预算，并设立偿债基金，通 过增加财政预算、发行地方政府债券等方式，解决财政困难，降低 债务风险。
国内
债券 企业债券
国外
市政债券
项目融资
BOT、TOT、BOO、BT、ABS
四、城市基础设施投融资平台的运作及管理
城市基础设施投融资平台的困境
财务状况不如人意，资本金不足，债务高企 （普遍超过60%）；
城市基础设施投融资及案例分 析
目录
一、我国城市基础设施投融资背景与现状 二、我国地方政府举债问题 三、城市基础设施投融资的相关理论 四、城市基础设施投融资平台的运作及管理 五、城市基础设施可持续融资的相关对策 六、案例分析---- 秦淮河环境综合整治项目
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
（一）我国城市基础设施投融资的主要动因
政府性负债最大规模估算
项目
2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年
城建领域的财政
资金支出
37.5 42.8 38.0 45.6 54.7 65.7 78.8
（亿元）
负 保守测算 债 （亿元）
227
261
231
277
333
400
480
规 乐观测算 模 （亿元）
二、我国地方政府的举债情况
（2）政府部门的支出分为经常性支出和资本性支出。
◆经常性支出直接形成当年的社会消费利益，如基础设施维 护和人员经费等；
◆资本性支出产生的利益不直接发生在当年，而且还同时在 今后若干年内发挥作用，如政府建造的公路、图书馆等。
经常性支出由财政资金支持；资本性支出由小部分财政资金 和大部分债务资金共同支持。
1998年美国市政债券流通总额为1.5万亿美元，约占GDP的17.6%。 20世纪90年代保持在15%-20%之间。
结论：当前我国地方政府举债额度控制在一般性财政收入2倍以内，
与GDP比重保持在20%以内是比较合理的。
二、我国地方政府的举债情况
（三）地方政府可持续融资的相关举措
1、整合地方政府投融资平台，规范平台的融资行为
二、我国地方政府的举债情况
我们把政府债务的偿还方式分为保守模式和乐观模式两种，并分 情况讨论：
◆ 保守模式：设置一个偿债基金，除了利息外，每年还需要归还
一定比例的本金。 maxβ =（1-Ft/INCt）[1/n+i/2(1+INCt-1/INCt)]
假定平均偿还年限为15年，利率为6%，可测算maxβ约为6.0856；
四、城市基础设施投融资平台的运作及管理
城市基础设施投融资平台的主要融资渠道
财政融资
预算内财政资金、城建税费、土地级差 上级财政资金、国债、地方政府债等
国家开发银行、国内商业银行
信贷融资
世行、亚行等国际金融组织及国外政府贷款 信托
融
租赁融资
资 渠 道
股票
私募 公募
民资资本 外商投资
直接投资
证券融资
上市
二、我国地方政府的举债情况
2、地方政府举债的风险性
（1）地方政府投融资平台负债率普遍高，偿债能力无 保证;
（2）地方政府承诺担保不规范，对土地升值依赖过大;
（3）部分基础设施项目投资效益不高，偿债责任主体 不明确;
二、我国地方政府的举债情况
（二）地方政府举债的合理规模研究
1、地方政府性债务范畴的界定
我们根据项目区分理论，将地方政府投融资平台的债务分 为三类： ◆ 公益性项目 ◆ 经营性项目 ◆ 准经营性项目
只有公益性项目和准经营项目中，需要财政资金安排或政 策不能平衡的部分债务属于政府性负债。
二、我国地方政府的举债情况
2、地方政府城建资金筹集和运用的简化模型
我们以城建资金为例，将其筹集和运用渠道进行如下的简化：
一是宏观调控逐步收紧。 二是贷后管理更加严格。 三是房地产调控给项目和资金运作带来多重影响。
二、我国地方政府的举债情况
（一）地方政府举债的动因及其影响
1、地方政府举债的合理性
（1）根据世界银行的发展报告（1994），基础设施投资 每增长1%就会拉动GDP增长1%。
城建债务性资金的增长直接拉动城建投资的增长，进而 带动GDP的增长；GDP的增长反过来又促进财政收入增长，有 力支撑了城建负债的增加，GDP对城建负债形成正反馈机制。
二、我国地方政府的举债情况
3、改革城市资源的经营模式，实现价值最大化
地方政府投融资平台可以按照“资源资产化，资产资 本化，资本证券化”的城市价值提升路径，对现有城市资源 的经营模式进行改革； 引导国有优质资产通过上市实现直 接融资，扶持融资平台公司控股、参股上市公司，通过资本 市场的运作，实现城市资源价值的最大化。
4、当前的宏观经济形势
2009年，GDP增速8.7%，财政收入增速11.7%，达6.8万亿 元。（如加上土地收入1.6万亿元和其他预算外收入，实 际财政收入超过10万亿元，约占GDP 1/3) ；
中央政府财政赤字接近GDP3%的国防警戒线，不少地方支 收差额超过其财政收入的60%；
通货膨胀压力日益显现，加息预期已经迫近；
资源资产化
资产资本化
资本证券化
四、城市基础设施投融资平台的运作及管理
城市基础设施投融资平台的作用
城市基础设施投融资； 城市价值链综合开发； 城市公共资产的经营； 城市基础设施项目的运作。
四、城市基础设施投融资平台的运作及管理
政府主导下的城建市场化运作领域
建设投资市场 经营市场 作业市场
四、城市基础设施投融资平台的运作及管理
城市基础设施投融资平台的收入支出模型
土地出 让收入
公用事业 业务收入
土地开发投入
基础设施维护
运营维护 公用事业运营
经营权
城
转让收入
投
城建资产
公
经营注入
司
城建资金与
财政补贴
建设支出
其它运营费用 新建基础设施 新建公用设施 其它建设费用
其它经营 收入
累积债务的 利息支出
◆ 乐观模式：不设偿债基金，则每年只需要归还利息
β* =（1-Ft/INCt）[i/2(1+INCt-1/INCt)] 假定利率为6%，可测算maxβ约为13.4274。
二、我国地方政府的举债情况
我们以南京为例，测算2007-2013年南京市城市建设政府性负 债的最大负债规模（其中2009-2013年的各项城建资金是通过平均 增长率估算出的）：
人员工资、维护费Ft
年收入INCt
城建资金总量Gt
每年可用于城市建设的资金净量NGtຫໍສະໝຸດ Baidu
当年新增贷款 NCt
年还贷资金 GRt
偿还利息RCt
偿还本金RIt
假设βt为每年的贷款余额Ct与年收入INCt的比例，即收入负债比 率。通过分析，我们发现要计算地方政府举债的最高负债额，只需要出 计算βt的最大值maxβt ，再乘以当年的城建领域的财政支出即可。
（二）我国城市基础设施投融资的现状 1、存在问题
税费价机制不合理，价格与价值背离，企业扩 大再生产能力低；
财权与事权严重失衡，建设资金缺口大； 融资渠道狭窄，政府举债不规范； 政企不分,行业垄断； 投资风险约束机制不健全，企业运营效率低； 投资领域的法律法规不完善；
一、我国城市基础设施投融资背景与现状
1960—1980
联邦德国
世界银行调查部分发展中 国家比例
1976—1980 1980—1990
联合国推荐发展中国家的 比例
1.17—1.75 2.08—4.16 1.70—1.90 2.00—8.00
3.00—5.00
5.98—10.23 6.41—12.85 7.30—9.00
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一、我国城市基础设施投融资背景与现状