专题三 中央行政管理体系

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专题三中央行政管理体系

(一)三公九卿制

①形成与演变:秦朝统一以后,为有效控制“大一统”的新局面,在中央创立

了“三公九卿制”。“三公”指丞相、御史大夫、太尉,丞相是百官之长,皇帝的副手,其职位被称为“一人之下,万人之上”;御史大夫是丞相的副手,同时负责监察百官;太尉负责管理军事。“三公”下设廷尉、治粟内史等“九卿”,分工负责司法、财政等职务。他们都由皇帝直接任免,都必须绝对服从和执行皇帝的命令。

汉承秦制,继续沿用“三公九卿制”其间官职名称虽有变化,但基本结构和职权范围变化不大。

②影响:“三公九卿制”作为秦汉时期中央最高行政管理体制,对加强君主专制

的中央集权和巩固“大一统”的政治局面起了重要的作用。对历代王朝的政治体制产生了深远影响。

(二)内外朝制

①形成:汉武帝为加强皇权,裁抑相权,起用身边的亲信近臣,形成了新的决

策核心,被称为“内朝”或“中朝”;而以丞相为首的执掌政务的政府机关,被称为“外朝”。这种内朝决策、外朝执行的新的政治局面被称为“内外服制”。

②影响:此后,重用亲信近臣,形成新的政治核心的做法,成为皇帝加强皇权

的有效途径之一。

(三)三省六部制

①形成:“三省六部制”初创于隋文帝时。制度规定,中央设内史(唐改为中书)、

门下、尚书三省为最高政务机构;中书省草诏,门下省审核,尚书省执行。

尚书省下属吏、户、礼、兵、刑、工六部,分管具体事务。三省长官:中书令、侍中、尚书令(唐为尚书左、右仆射)都是宰相,他们相互平衡和制约,都由皇帝直接任免。

②发展与完备:为避免决策失误和提高行政效率,唐朝设立政事堂,作为宰相

议事的处所。凡遇军国大事,由政事堂会议商议决定,经皇帝同意后,以诏令形式颁布执行。其后,凡被加以特定官衔(如“同中书门下”等)而能参加政事堂会议的官员都成为宰相,致使宰相人数多至一二十人,宰相权力被进一步分割。

③特点:三省六部制是皇权逐渐增强的产物。众多宰相集体议事,分工明确的

三省相互牵制,使个别宰相难以擅权专断。但若众多宰相意见一致,皇帝也无可奈何。所以,这一制度若能严格执行,皇权也会受到一定制约。

④影响:三省六部制是在继承和发展前代政治制度的基础上形成、发展和完备

的,该制度有效地分割了相权,加强了皇权,使君主专制中央集权制度进一步完善。三省六部制在使唐朝中央政权得以巩固的同时,也为唐朝的强盛提供了政治保障。此后,分散相权成为加强皇权的有效途径之一。

(四)内阁制度

①形成:明初废中书省和丞相,权分六部后,集皇帝、宰相于一身的朱元璋独

揽决策、行政大权,难免力不从心,所以在位后期始设殿阁大学士,侍从左右,以备顾问。明成祖朱棣时,选拔翰林学士入文渊阁值班,参与机务,批答奏章,正式确立内阁制度。此后,内阁建制不断完善,逐渐成为协助皇帝决策的中央机构。

②特点:内阁大学士人数不等,职责为起草诏敕、票拟批答、咨询顾问、密疏

进言等。明朝中后期,内阁首辅虽然权重一时,形同宰相,但从制度上来讲,内阁必须是完全秉承皇帝的旨意行事,不得妄提建议、自行其是,所以内阁实际上仍是皇权的组成部分,与前朝宰相不可同日而语。

③影响:君主专制政体的集权程度空前。

(五)军机处

①形成:雍正帝以应对西北战事为由,在宫内创设军机房,后将这一临时性机

构固定为常设的军机处。军机处完全秉承皇帝旨意办事,是为皇帝出谋划策、辅佐皇帝总揽全国军政事务的中央机构。

②特点:军机处的主要成员由皇帝挑选亲信满汉大臣充任,拟就的诏令,不经

内阁直接发往全国各地,称“廷寄”;直接下达中央各职能部门,称“交片”;

百官的奏折也直接送军机处议复。

③影响:乾隆时进一步强化军机处职能,下令取消议政王大臣会议,内阁也形

同虚设,至此,皇权得以空前加强。

(六)演变的特点和规律

在中国古代中央行政机关管理制度演变的过程中,君权与相权的矛盾和统一贯穿其中。一方面君权要依靠相权(有时虽无名义上的相权,但有相当于相权这一角色的机构)行使对中央事物的有效管理,同时还要做到不至于大权旁落。于是,皇权总是不断地加强。一般情况下,皇权加强的方式一是任用身边的亲信近臣,形成新的决策中心;二是分割相权,使之相互牵制和平衡。两者周而复始,但总的趋势是皇权日渐加强,相权日渐削弱,乃至最终取消宰相这一职务。不过,即便如此,相当于宰相这一角色的机构还是会出现,这是由君主专制中央集权这一体制的特点所决定的。

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