专题三 中央行政管理体系

专题三中央行政管理体系

(一)三公九卿制

①形成与演变：秦朝统一以后，为有效控制“大一统”的新局面，在中央创立

了“三公九卿制”。“三公”指丞相、御史大夫、太尉，丞相是百官之长，皇帝的副手，其职位被称为“一人之下，万人之上”；御史大夫是丞相的副手，同时负责监察百官；太尉负责管理军事。“三公”下设廷尉、治粟内史等“九卿”，分工负责司法、财政等职务。他们都由皇帝直接任免，都必须绝对服从和执行皇帝的命令。

汉承秦制，继续沿用“三公九卿制”其间官职名称虽有变化，但基本结构和职权范围变化不大。

②影响：“三公九卿制”作为秦汉时期中央最高行政管理体制，对加强君主专制

的中央集权和巩固“大一统”的政治局面起了重要的作用。对历代王朝的政治体制产生了深远影响。

(二)内外朝制

①形成：汉武帝为加强皇权，裁抑相权，起用身边的亲信近臣，形成了新的决

策核心，被称为“内朝”或“中朝”；而以丞相为首的执掌政务的政府机关，被称为“外朝”。这种内朝决策、外朝执行的新的政治局面被称为“内外服制”。

②影响：此后，重用亲信近臣，形成新的政治核心的做法，成为皇帝加强皇权

的有效途径之一。

(三)三省六部制

①形成：“三省六部制”初创于隋文帝时。制度规定，中央设内史（唐改为中书）、

门下、尚书三省为最高政务机构；中书省草诏，门下省审核，尚书省执行。

尚书省下属吏、户、礼、兵、刑、工六部，分管具体事务。三省长官：中书令、侍中、尚书令（唐为尚书左、右仆射）都是宰相，他们相互平衡和制约，都由皇帝直接任免。

②发展与完备：为避免决策失误和提高行政效率，唐朝设立政事堂，作为宰相

议事的处所。凡遇军国大事，由政事堂会议商议决定，经皇帝同意后，以诏令形式颁布执行。其后，凡被加以特定官衔（如“同中书门下”等）而能参加政事堂会议的官员都成为宰相，致使宰相人数多至一二十人，宰相权力被进一步分割。

③特点：三省六部制是皇权逐渐增强的产物。众多宰相集体议事，分工明确的

三省相互牵制，使个别宰相难以擅权专断。但若众多宰相意见一致，皇帝也无可奈何。所以，这一制度若能严格执行，皇权也会受到一定制约。

④影响：三省六部制是在继承和发展前代政治制度的基础上形成、发展和完备

的，该制度有效地分割了相权，加强了皇权，使君主专制中央集权制度进一步完善。三省六部制在使唐朝中央政权得以巩固的同时，也为唐朝的强盛提供了政治保障。此后，分散相权成为加强皇权的有效途径之一。

(四)内阁制度

①形成：明初废中书省和丞相，权分六部后，集皇帝、宰相于一身的朱元璋独

揽决策、行政大权，难免力不从心，所以在位后期始设殿阁大学士，侍从左右，以备顾问。明成祖朱棣时，选拔翰林学士入文渊阁值班，参与机务，批答奏章，正式确立内阁制度。此后，内阁建制不断完善，逐渐成为协助皇帝决策的中央机构。

②特点：内阁大学士人数不等，职责为起草诏敕、票拟批答、咨询顾问、密疏

进言等。明朝中后期，内阁首辅虽然权重一时，形同宰相，但从制度上来讲，内阁必须是完全秉承皇帝的旨意行事，不得妄提建议、自行其是，所以内阁实际上仍是皇权的组成部分，与前朝宰相不可同日而语。

③影响：君主专制政体的集权程度空前。

(五)军机处

①形成：雍正帝以应对西北战事为由，在宫内创设军机房，后将这一临时性机

构固定为常设的军机处。军机处完全秉承皇帝旨意办事，是为皇帝出谋划策、辅佐皇帝总揽全国军政事务的中央机构。

②特点：军机处的主要成员由皇帝挑选亲信满汉大臣充任，拟就的诏令，不经

内阁直接发往全国各地，称“廷寄”；直接下达中央各职能部门，称“交片”；

百官的奏折也直接送军机处议复。

③影响：乾隆时进一步强化军机处职能，下令取消议政王大臣会议，内阁也形

同虚设，至此，皇权得以空前加强。

(六)演变的特点和规律

在中国古代中央行政机关管理制度演变的过程中，君权与相权的矛盾和统一贯穿其中。一方面君权要依靠相权（有时虽无名义上的相权，但有相当于相权这一角色的机构）行使对中央事物的有效管理，同时还要做到不至于大权旁落。于是，皇权总是不断地加强。一般情况下，皇权加强的方式一是任用身边的亲信近臣，形成新的决策中心；二是分割相权，使之相互牵制和平衡。两者周而复始，但总的趋势是皇权日渐加强，相权日渐削弱，乃至最终取消宰相这一职务。不过，即便如此，相当于宰相这一角色的机构还是会出现，这是由君主专制中央集权这一体制的特点所决定的。