谈市场经济发展中地方政府的作用

谈市场经济发展中地方政府的作用摘要 : 经济的发展总是受政府调控和经济规律两个方面的影响 , 我国长期的计划经济体制的影响或者说是惯性作用,使地方政府在市场经济友展中适应缓慢 , 作用错位 , 带来诸多负面影响 .从一定

意义上讲阻碍着全社会经济的发展。该文对现状的分析 , 提出地方政府应转变思想观念、职能 , 改变“游戏规则”,更好地发挥作用,走上法制经济的道路,使我国社会主义市场经济更健康地发展。

关键词 : 地方政府 ; 市场经济 ; 作用

中图分类号 :F123 文献标识码 :A 文章编号 : 1008 - 293X(2002)02-0074-04

纵观中国历史 , 地方政府在整个社会里处于举足轻重的位臵 , 发挥着重要作用。在计划经济时期甚至处在至高无上的地位 , 凌驾于经济之上,可以说是 " 政府经济 "、“领导经济”。随着社会主义市场经济的建立和发展 , 商品经济在整个国民经济中处于主导地位 , 地方政府的作用与计划经济时期相比有了较大的变化。在此,我们把地方政府的作用放在中国的历史背景、国情和现行体制的前提下作一探讨。

一、为什么在市场经济中要发挥地方政府的作用

中国历史上地方政府对整个社会各个领域所发挥的作用是不言而喻的。地方政府作为市场经济的一个部门 , 必须发挥其应有的作用,但这有一个适度的问题 , 应因时因地因商品经济发展程度,发挥政府的作用。

在现代商品经济体制中,基本上两种力量决定着资源配臵,即市场和政府。市场配臵资源已被实践一再证明是目前人类社会配臵配臵资源最好的机制 ;而政府一般是对市场机制配臵资源不起作用的那部分资源进行补充性配臵。市场经济就是那种以市场力量为主进行资源配臵的经济体制。市场经济体制是一种理想状态,是完全竞争的市场,即整体经济的充分就业平衡( 宏观经济 ) 和企业、个人对资源的有效利用 ( 微观经济 )。然而事实上,理想状态是不存在的 , 市场经济条件下的市场在许多方面会失灵。现归纳如下 :⑴市场不完全竞争和竞争失败 ( 垄断 ) 。由于这样或那样的原因 , 在价格和利率不能指示相对不足和机会成本的地方,在消费者没有平等的渠道得到有关产品和市场信息的地方,或者在生产要素被限制而没有能力进行流动的地方 , 依靠市场力量进行的资源配臵仍然是低效的,然而,过渡竞争必然产生垄断,垄断的结果是无效率的;(2)市场不能解决经济活动产生的 " 外部效应 " 。如环境污染问题不能完全依靠市场力量来解决 ;新技术和新知识的发展也不能仅靠个别企业出于利益动机来推动。(3)市场不可能提供公共品。公共品只能带来社会效益,不能带来企业的单个经济效益,从市场经济角度来讲,没有一个企业主,会提供只有社会效益而没有经济效益的公共品。(4)社会的不平等和经济处于低谷时可能带来的大量失业,市场对此无能为力。市场四方面失灵,正是政府干预经济的理由,也是政府在市场经济中发挥作用的主要方面。

回顾我国社会主义市场经济完善和发展进程,中央采取了行政性放权与经济性放权并进的" 双向放权 " 改革战略,地方政府已不再仅仅是垂直权力系统的一个传递层次 ,其功能也不再是只起上传下达的作用。地方政府被列为中央政府、上级政府与企业、个人之间的一个经济主体和中介组织,目前已具有宏观管理经济职能和组织发展当地经济的经营职能的双重经济职能。同时,双重经济职能表现为调控主体与被调控主体,整体目标与局部目标,地方政府的动力机制强化与约束机构疲软,对地方政府活动中的行政评价与市场评价等矛盾 , 地方政府只能在四大矛盾中发挥积极作用。

二、我国地方政府在市场经济中所起的作用

我国正在逐步建立和完善社会主义市场经济,由于中国国情和地方实际,地方政府在市场

经济中的作用也表现为特殊性。

1 、一般作用

市场机制是配臵资源的最优机制,但也存在着失灵的时候 ,一旦失灵,正是需要政府干预

的时候和理由。政府在市场失灵时所发挥的一般作用有四个方面:(1) 制度作用。建立和执行一整套适合市场经济顺利运行的 " 游戏规则 "。 (2) 稳定作用。政府机构对经济活动进行调控、管理和服务，减少失业,使经济稳定发展。(3)效率作用。政府提供市场不能提供的公共品 ,如基础设施、国防等 ;半公共品,如教育、邮政、医疗服务等 ,解决市场本身解决不了的外部效应。(4)公平作用。市场本身带来极不平等,政府通过税收和转移支付,如社会福利、保障等 ,来缩小贫富差距。

2 、特殊作用。

目前 , 中央实行行政放权与经济放权并进的 " 双向放权 " 改革战略.随之而产生了地方政府宏观管理职能、组织发展当地经济的经营职能的双重经济职能越来越强化,产生了双重效应。一方面，保持了8%左右的经济高增长,另一方面,在地方利益的驱使下,也出现了一系列与国民经济宏观运行及其控制中相悖的行为 ,一是反宏观调控倾向; 二是反市场化倾向;三是经济管理上的行政化倾向。三个倾向是处在计划经济向市场经济转化过程中,中央政府对地方政府及向放权所产生的双重职能强化的结果。双重职能的运作必然产生矛盾,主要表现四个方面:(1)调控主体与被调控客体的矛盾。地方政府作为经济管理者, 是调控主体 ,但作为一级经济实体的经营者,同时又是被调控的客体。这就会出现"上有政策、下有对策 "反调控倾向 ;而行政干预企业的正常活动则表现为反市场化倾向。⑵整体目标与局部目标的矛盾。宏观经济目标从全局的、长期的利益出发 ,趋向于经济稳定增长、物价稳定、就业充分、分配公平等 ,而地方经济运行目标趋于区域产值和财政收入最大化。由于地方利益的刚性 ,使得这两个目标之间的矛盾又难以协调。(3)地方政府的动力机制强化与约束机制疲软的矛盾。放权使中央直接控制地方的能力大大弱化，加之中央经济杠杆部门改革严重滞后,中央政府对企业协调手段没有真正建立起来,以致出现了中央对地方政府及企业活动管不到和管不了的局面。同时 ,政府经济职能没有发生相应的转换,致使企业对政府随机干预缺乏有力的抵制。(4)对地方政府经济活动中的行政评价与市场评价之间的矛盾。对中央的纵向依赖意识弱化了,但讨价还价有增无减;地区之间的横向联合发展了,但地区性垄断和行政割据却时有发生;市场意识增强了,但对经济的随机干预经常出现。正是在这种矛盾中 ,地方政府在市场经济的不断完善和发展中显现出特殊的正负两方面的作用 ;

第一 , 地方政府的正面作用。

地方政府功能的放大及其独立地位的确立,不仅对地区经济发展中产生了重要影响 , 而且对社会利益格局变动和宏观经济运行的作用也日益突出。尤其是在资源的空间配臵的各个方面起着重要作用。但对政府行为及其正负效应的评价也有很大差异。对地方政府利益合理性及其行为理性的肯定评价主要侧重于五个方面 :

1 、地方政府的创新行为是改革开放的重要驱动力。实践证明,经济改革的初始启动离不开地方政府的创新行为,地方政府在创新试验中起着倡导和推动作用,它不仅为全国提供了经验,发挥了示范效应,而且加速了体制的转轨。

2 、地方政府功能放大及其独立利益格局的形成,是培养竞争市场的前提。中国市场体系形成的特点之一 , 就在于地方政府在推动市场化过程中起到了不可替代的重要作用。

3 、地方政府行为是支持经济增长的一个不可缺少的内在因素。一个具有多元住地区利益格局比之集权经济更接近于市场经济的要求。比之中央高度集权,地方政府具有推动经济增长的迫切性、灵活性和有效性。它们结合本地区实际 ,动用更灵活的政策来挖掘当地人、财、物资源 ,赋予企业经济活力。从资金动员、扶持中小型企业、挖掘本地区资源潜力 ,到调整地区产