政策执行模型

政策执行模型

政策执行的理论模型

前节对政策实施理论发展进行了简单阐述，其中提到的许多政策实施模型对政策的实施理论和实际操作都有很强指导意义。今另辟一节择其要者介绍如下。

一、政府政策实施模型

范米特与范霍恩在其著作《政策实施过程：一个概念框架》中，将政策的形态区分为两种类型：一个是根据政策变动的幅度确定的；另一个则是由参与实施者对目标的共识程度而定。他们认为，政策变动幅度的大小与目标的共识程度的高低，既影响政策的形态，也影响政策实施的效果。据此二人的研究得出四条规律：

规律一：政策变动愈小，目标共识愈高，则实施效果愈成功；

规律二：政策变动愈大，目标共识愈低，则实施效果不明显；

规律三：政策变动愈大，目标共识愈高，则实施效果好；

规律四：政策变动愈小，目标共识愈低，则实施效果差。

从两人的以上假定可知，目标共识对政策的影响要强于政策变动。在政府政策实施(implementation of intergovernmental policy)模型中，范米特和范霍恩确定了六个变量关涉到政策与实施之间的联系。首先是政策的标准和目标以及政策的资源。其次是组织间的沟通与有效实施、实施机构的特点、经济、社会与政治条件以及实施者的意向。确定政策标准或目标的目的在于澄清决策过程中的不清晰之处。把政策资源作为一项重要变量是因为有效地实施政策就要充分地调动各方有利因素。组织间的沟通可以影响政策实施者的意向。实施机构面临的经济、社会与政治环境对实施过程亦有着很强的影响。

范米特与范霍恩的贡献在于找出了若干有价值的因素，建立了政策与实施之间的关系，而且也说明了各变量之间的关系。政府政策实施模型给我们带来如下的启发：

第一，政策实施的成功部分取决于实施机构的有效沟通。政策目标与标准作为无生命的信息首先必须通过传播系统传达给实施者的意向。假如在实施中出现了沟通方面的问题，可以从政策的目标和标准、组织沟通与实施活动、执行机构的特点以及执行者的意向此四者的互动关系中找到解决问题的方法。

第二，公共政策的质量部分取决于实施机构的行政能力，无能的政府的主要外在特征就在于其公共政策及其实施的无能。在本模式中实施机构的行政能力须从政治资源、组织沟通与实施活动、实施机构的特色、政治、经济与社会环境的互动中去考察。

第三，政策实施的成功与否，不仅需要实施人员了解政策的目标和标准并具备一定的行政能力，而且也需要他们最大程度地认同政策。实施人员在实施政策过程中往往有四种意向：第一种是对政策进行选择

性认知；第二种是不愿意执行他们不同意的政策；第三种是实施人员由于各方面的局限，对有些政策根本不了解或所知甚少；第四种是不管对政策理解程度如何，缺乏实施的热情，工作消极。此四种意向都会导致不同程度的对公共政策的拒绝实施，拒绝的理由不外乎认为政策违背了他们个人的价值观念、自我利益、组织认同感或习惯的人际关系。发生这种问题仍需由政策资源、实施机构的特点、组织沟通与实施活动以及实施机构的经济、社会与政治环境的互动中寻找解决问题的办法。

二、政策实施的相互调适模型

政策实施相互调适模型又称为“互动理论模型”，是由美国学者麦克拉夫林 (M.Mclaughlin) 在1976年所著《互相调适的政策执行：教室结构之变革》（Implementation As Mutual Adaptation: Change in Classroom Organization）中提出的。麦克拉夫林是从教育政策实施机构相互调适的观点观察教育政策实施过程。他在对美国当时的教室结构改革问题进行个案研究的基础上，提出教育政策实施是教育政策实施机构与受影响者之间对教育政策目标和手段做相互调适的实施（implementation as mutal adaption）动态平衡过程，有效的政策实施取决于两者的互相适应的程度。

麦克拉夫林的相互调适模型包括以下四个方面的条件：

第一，政策实施者与受影响者之间的需求和观点并不一致，基于双方在政策上的共同利益，从而彼此放弃或修正自己的立场而主动进行协调、妥协，以达成双方都可以认同的政策实施方式。

第二，政策实施者与受影响者之间的相互调适过程是一种双向的平等的交流互动过程，而不是传统的自上而下的单向的命令控制过程。

第三，政策实施者的目标和手段因环境因素、受影响者的需求而发生相应的变化。

第四，受影响者的价值取向影响着政策实施者的利益和价值取向。

在此分析的基础上，麦克拉夫林认为：成功的政策实施依赖于成功的相互调适过程，教育改革的成功依赖于在制度背景、方案目标与方法以及实施人员之间的相互调适与适应。

政策实施相互调适模型启发我们政策实施过程是执行组织和受影响者之间就目标或手段作出相互调适的互动过程，政策实施的有效与否在根本上取决于二者相互调适的程度。

三、政策实施的循环模型

循环模型是美国政策学家雷恩（M.Rein）和拉宾洛维茨（F.F.Rabinovitz）提出的。他们在1978年合著的《实施的理论观》（Implementation: A Theoretical Perspective）一书中提出了实施循环模型。传统政策实施研究依据行政组织原理分析政策问题，从而使得行政与政策的界限区分不明，循环模式尝试克服上述弊端而重视政策研究的动态取向，并在政策的动态过程中寻找一些特别足以解释政策运作的要素就成为政策研究的重点。同时该模式深受美国著名政治学者伊斯顿的政治系统论的影响，将系统论中的“反

馈”观念投入到政策过程研究中，从而提出了“循环原理”（Principle of Circularity）。传统政策实施研究中，行政与政策的界限区分不明显，循环模式则重视政策研究的动态取向，并试图在政策的动态过程中探求一些足以解释政策运作的要素。

该模型将政策实施过程分为三个阶段：拟定纲领发展（Guideline Development）阶段、分配资源（Resource Distribution）阶段、监督执行（Oversight）阶段。而且这三个阶段是相互循环的过程，并遵循三个原则：合法原则(Legal Imperative)、官僚理性原则(Rational- bureaucratic Imperative)、共识原则(Consensual Imperative)。政策实施的合法原则是指政策实施者必须依法行事。合法原则受四个因素的影响，即民意代表权力与地位的高低、技术可行程度、立法辨论的争议范围和理清程度、立法者与实施者支持法律的程度。政策实施的官僚理性原则是指实施者必须认同将要执行的政策，认为它无论在伦理上。性质上和行动上都是合理的。官僚理性原则包括两项特性：一是一致性原则（principles of consistency）；二是可执行原则（principles of workability）。政策的共识原则是指有影响力的实施者只有在具有争论性的问题上达成共识，实施才可能顺利。

政策实施的循环模型是一个“上令下行”和“下情上达”的过程，其最典型的特征是将政策实施过程看作是相互循环、流通不断的动态过程，因而极为重视分析政策实施要素的重复影响力或循环性，同时强调监控在政策实施中的重要地位。因而，我们可以用图7-3表示政策实施的循环模型。

政策实施的循环理论提示我们在政策实施过程中有必要重视分析政策执行要素的重复影响力,必须看到环境因素对政策执行过程的影响也是具有重复性的。

四、政策实施过程模型

政策实施过程模型（model of policy implementation process）的代表人物之一是美国学者史密斯。史密斯认为公共政策是政府有目的的活动，政策的实施可能在社会上会引发紧张甚至导致对抗。因此，史密斯的实施模型不接受传统政策理论认为每一项政策都是理想化的政策，不会遭到太多抗拒的观点，而认为政策实施实际上是在理想化政策的周围处置紧张、压力与限制的一个互动过程。

史密斯认为政策实施过程由四个部分组成：

第一，理想化政策。它是政策制定者试图实现的理想的相互作用模式。

第二，目标群体。它由受政策影响而必须采取新的相互作用形式的那些人组成，他们直接受政策影响，并会做出各种反应甚至是抗拒的行为来回应政府的政策。因而，就政府的政策实施而言，必须有效地应对目标群体的各种反应，才会使政策的实施顺畅地进行。

第三，实施机构。它通常是指政府机构中负责政策实施的单位。

第四，环境因素。它包括环境中影响政策实施或受政策实施影响的那些因素。史密斯认为，可以把环