077.《北京市美丽乡村建设导则》编制技术研究

《北京市美丽乡村建设导则》编制技术研究王迎，王璐，刘雨佳文章摘要：本文在回顾北京市美丽乡村建设历程的基础上，提出乡村振兴战略背景下的北京市美丽乡村建设内涵，总结提炼了《北京市美丽乡村建设导则》编制思路、内容框架、技术特色，旨在为全国其他省市地区编制美丽乡村建设方面的相关技术导则提供编制技术经验。

在编制内容上，除了传统的农村人居环境建设方面的引导内容，增加了对产业发展、乡风文明、长效机制方面的引导内容。

在编制方法上更加突出实用性，包括：（1）注重对工程建设与实施过程的引导；（2）以现状调查为依据，针对突出问题进行重点引导；（3）刚性管控与弹性引导相结合，避免共性问题，同时留有个性发挥空间；（4）面向多部门管理要求，综合集成各部门政策要求和技术标准；（5）面向农民和乡镇干部的阅读特点，以图文并茂的方式和通俗易懂的语言编写。

关键词：美丽乡村建设，技术导则，北京市，乡村振兴1北京市美丽乡村建设历程回顾1.1新农村建设试点探索阶段（2005-2008年）：基础设施建设为重点2005年，按照“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”20字要求，北京市开始实施新农村建设。

2006年，北京市委制定了《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》，启动村庄规划编制；2006-2008年，先后在79、120、200个村庄进行新农村建设试点，探索农村基础设施投资渠道、建设模式和建设内容；在建设中，根据农民最关心、最直接、最现实的要求，结合农村工程特点，总结出了最能满足农民生产生活基本需求的“五项基础设施”建设工程。

1.2新农村建设全面推进阶段（2009~2013年）：环境整治和基础设施建设为重点北京市委、市政府陆续制定实施了《北京市新农村“五项基础设施”建设规划（2009-2012年）》、《北京市新农村“三起来”工程建设规划（2009-2012年）》（简称“五+三”工程）、《关于加强农村基础设施维护和管理的意见》；按照城乡一体化的发展思路，统一设计、建设、配套农村基础设施，通过实施以村庄街坊路硬化、安全饮水、污水处理、垃圾处理、厕所改造为重点的“五项基础设施”建设和“让农村亮起来”、“让农户暖起来”、“让农业资源循环起来”工程，基本解决了北京郊区农民最现实、最关心、最直接的农村基础设施建设问题。

但也暴露出一些问题：建设用地控制不力、乡村景观的塑造与保护不力，以及公共与基础设施区域化配套不力；[1]缺乏产业建设、集体经济收入匮乏、难以支持村庄日常建设维护等。

[2]1.3美丽乡村创建阶段（2014-2017年）：农村人居环境建设为重点2014年，北京市政府制定了《关于提升农村人居环境，推进美丽乡村建设实施意见(2014-2020年)》。

文件提出，自2014年起，郊区各区县每年以不低于现有村庄15%的比例，推进美丽乡村建设，并首次提出美丽乡村建设的“四美”目标（绿色低碳田园美、生态宜居村庄美、健康舒适生活美、和谐淳朴人文美）。

主要还是围绕生态环境、公共设施、景观风貌、村庄文化四个方面来创建美丽乡村。

表1北京市美丽乡村建设历程阶段时间工作重点相关政策文件新农村建设试点探索阶段2005-2008年基础设施建设北京市委3号文件《关于加快村庄基础设施和公共服务设施建设的意见》新农村建设全面推进阶段2009~2013年环境整治和基础设施建设《北京市新农村“五项基础设施”建设规划（2009-2012年）》、《北京市新农村“三起来”工程建设规划（2009-2012年）》美丽乡村创建阶段2014-2017年农村人居环境建设北京市政府办公厅印发《关于提升农村人居环境，推进美丽乡村建设实施意见(2014-2020年)》。

美丽乡村全面推进阶段2018-2020年全面提升农村人居环境质量，同时注重产业发展、制度建设、文化建设北京市委办公厅、市政府办公厅印发《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划(2018—2020年)》2乡村振兴战略背景下的北京市美丽乡村建设内涵党的十九大提出实施乡村振兴战略，建设美丽中国，强调指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

”乡村振兴的具体目标可以归结为“五大建设”：产业兴旺对应经济建设，重在资源整合、产业培育、经济转型与收入增长；生态宜居对应生态文明建设，关键是农村景观优化、环境美化、人居环境质量改善，发展绿色生态新产业、新业态；乡风文明对应文化建设，关键是乡村文化传承、思想观念转变、和谐社会构建，增强发展软实力；治理有效对应政治建设，关键是基层组织建设、民生自治、科学决策与机制创新；生活富裕是社会建设的根本要求，关键是居民享有平等参与权利、共同分享现代化成果。

[3]表2乡村振兴战略与社会主义新农村建设内涵对比乡村振兴战略社会主义新农村建设内涵变化经济建设产业兴旺生产发展促进农村一二三产业融合发展生态建设生态宜居村容整洁内容变化最大，增加了生态建设内容，同时要求全面提升农村人居环境文化建设乡风文明乡风文明——政治建设治理有效管理民主健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系社会建设生活富裕生活宽裕进一步提升农民收入水平2018年，北京市委、市政府制定了《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划(2018—2020年)》。

在前期美丽乡村建设的基础上，以实施农村人居环境整治为重点，进一步提高建设标准，增加建设内容，提升建设水平。

不仅强调硬件建设，而且注重软件跟进，包括制度建设、文化建设、产业发展等方面，在五大建设方面给出了回答。

经济建设方面，北京美丽乡村建设是与农村新型业态发展互相关联的。

在北京市非首都核心功能疏解的背景下，限制低端制造业发展，农村的产业出路转变为旅游休闲，通过美丽乡村建设带动农村休闲旅游发展，实现农民增收，将成为美丽乡村建设的持续动力。

生态文明建设方面，北京美丽乡村建设通过污染治理和绿化建设使生态环境质量得到提升。

大面积的山水林田湖主要分布在农村地区，同时又为整个北京市提供生态功能服务，美丽乡村建设着重解决了农村垃圾、污水、厕所的污染治理，使生态环境得到有效保护；同时以建筑风貌和绿化景观提升来改善农村人居环境风貌。

文化建设方面，北京美丽乡村建设通过村庄文化挖掘和传统村落保护来传承乡土文化，通过村规民约制订和文化活动开展将有效提升乡村文明程度。

政治建设方面，北京美丽乡村建设通过党建引领、农民主体、部门协作的组织实施模式以及长效运行维护机制的建立，可以实现村民自治、基层组织建设与管理机制创新。

社会建设方面，北京美丽乡村建设通过设施完善来极大改善民生。

因为农村基础设施和公共服务设施，与每个农民的日常生活息息相关，设施建设也是美丽乡村建设的基础。

3《北京市美丽乡村建设导则》编制思路为有效指导北京市美丽乡村建设，项目组受北京市农委委托，着手编制《北京市美丽乡村建设导则》（后文简称《导则》），在工作前期围绕以下五个问题展开思考与讨论，明确了《导则》编制思路和技术要求。

3.1辨明施策方向——建设导则和规划导则的区别是什么？一般来讲，在村庄这个最小的人居空间单元里，“规划”和“建设”是分不开的，《北京市美丽乡村建设导则》和《北京市村庄规划导则》同时在编，那么两者的区别是什么？建设导则的施策方向在哪里？这是项目组首先要回答的问题。

通过与规划导则编制单位进行讨论交流，我们认为，规划导则侧重于整体把控与规划编制的引导，建设导则侧重于工程建设与实施过程的引导，强化对“怎么去建”的指导。

比如，建设导则中就强调了实施原则：先规划、后实施；先地下、后地上；重管护、可持续。

3.2找准引导重点——如何让《导则》有针对性、有的放矢？《导则》是直接指导北京市美丽乡村建设的工作手册，不是规范汇编，如何让《导则》更加有针对性？首先必须摸清当前北京市美丽乡村建设的典型问题，找准问题，精准施策。

北京市美丽乡村建设检查验收的第三方调查评估报告结论显示，北京市美丽乡村建设的主要问题有：（1）村庄规划缺位或过时，22%的村庄没有规划，90%的村庄是2008年以前的规划；（2）急需管网改造，缺少污水处理设施，对污水处理站的需求占47%，对污水管网的需求占55%，对供水管网更新的需求占33%；（3）私搭乱建严重，尤其是城乡结合部村庄；（4）建筑垃圾急需处理，部分村庄（19%）垃圾收集与处理设施有破损；（5）停车问题突出，对停车场的需求达到42%；（6）街坊路破损严重，改造需求达到55%；（7）需要有质量的公共空间，对公共绿地的需求62%，对停车场的需求53%；（8）设施不能正常运转，60%村庄的公共浴室只冬季开放，50%村庄的公共卫生间冬季不开放。

因此，《导则》在村容乱象、污水、垃圾、厕所、道路与停车、绿化美化等方面提供了有针对性的引导对策。

3.3设计引导策略——如何避免一刀切？北京市面积16800平方公里，其中乡村地区14000平方公里左右，现有保留村庄数量3226个，如何因地制宜、避免一刀切的制定建设标准？从区位、经济、建设基础等要素考虑，对北京市村庄进行分区分类引导。

根据城乡结合部、平原、浅山、深山等不同地区特点，提出各区美丽乡村建设重点。

比如，城乡结合部地区村庄重点进行环境整治；平原地区村庄重点进行设施建设和环境整治；浅山地区村庄重点进行文化挖掘、风貌提升、设施建设、生态保护，任务最重；深山地区村庄重点进行文化挖掘、设施建设、生态保护。

表3北京市各类分区村庄特征与美丽乡村建设重点村庄分类现状特征美丽乡村建设重点城乡结合部村庄紧邻城区，人口和建筑密度较高，村容村貌较差环境整治平原地区村庄邻近城区，村庄规模较大设施建设和环境整治浅山地区村庄距离城区较近，生态环境较好，传统村落较多，发展潜力较大文化挖掘、风貌提升、设施建设、生态保护深山地区村庄距离城区较远，村庄小而零散，生态环境较好文化挖掘、设施建设、生态保护村庄具有多样性，如果《导则》内容规定太死，容易出现千村一面；如果《导则》内容过于抽象和原则，就无法有效引导村庄建设。

为了解决这个矛盾，《导则》把刚性管控和弹性引导相结合。

一方面，以村庄区别于城市的共性特征，针对北京市美丽乡村建设当中存在的普遍问题，提出严禁实施的错误做法，作为刚性管控要求。

比如，不得建设大广场，不得私搭乱建等。

另一方面，在村庄之间可以区别、突出个性的方面，如污水处理工艺、路面材料、绿化形式、建筑风貌等，提出多方案引导措施，作为弹性发挥空间。

3.4集成技术标准——如何让《导则》更有用？北京市美丽乡村建设是一项综合性工程，涉及部门至少十几个，水务局管污水、园林局管绿化、城管委管垃圾、爱卫会管户厕、建委管道路、文委管文化室、卫计委管卫生室……，美丽乡村建设成果的每一个方面都需要对应的管理部门进行验收，验收通过后资金才能下达。