公共管理的新范式
公共治理的理论与实践
公共治理的理论与实践：世纪之交的新浪潮一.公共治理理论的兴起：公共管理的新范式二.公共治理实践的展开：民主管理的新愿景三.公共治理范式的传播：中国公共管理的新世纪一、公共治理理论的兴起：公共管理的新范式（一）公共管理的崭新范式：公共治理理论的勃兴1.从20世纪的公共行政新浪潮到21世纪的公共治理新浪潮(1)1887年W·威尔逊发表《行政研究》，开始了20世纪工业化国家的公共行政新浪潮。
其结果，通过“政治和行政二分”，一方面，针对立法权偏重的“国会政府”格局,健全了以总统制和文官制为基础的现代行政体制；另一方面，在学术上也让现代行政学研究从政治学中脱颖而出，成为20世纪的一门显学。
(2)1989年世界银行发布“治理危机”报告，开始了21世纪全球性的公共治理新浪潮。
其现状,Google英文检索：governance达385,000,000条；百度中文检索：治理有12,700,000条(06/3/5)。
表现出全球性的治理热潮和中文世界治理的兴起。
2.从“单一统治”到“多元共治”：治理的内涵的根本性改变（1）西文世界governance的简要考察governance源于古希腊文和拉丁文的“操舵”，意指控制、操纵、统治，分别以governance 指与其相应的方式，以government指与其相应的机构。
在现代民族国家的制度框架下，统治的主体是单一的、排他的，统治的方式是集中的、垄断的。
虽然现代政治实现了竞争性和多元化的民主制度建设，但是现代政府管理依然遵循陈旧的单一、集权和垄断的方式。
美国学者V.Ostrom从1960年代起，批判了单中心、集权化的官僚行政管理,并以复合共和制为基础,论证了多中心治理的新模式。
1990年代,这种多元共治的模式得到广泛认同,导致遍及世界的从公司、社区、城市、区域到全球的治理浪潮。
Governance的内涵就此发生了从“单一统治”到“多元共治”的根本转变。
（2）中文世界“治理”的简要考察上古汉语一般为单音节词，把治和理分别使用。
评西方的“新公共管理”范式
评西方的“新公共管理”范式一、本文概述本文旨在深入剖析西方“新公共管理”范式的核心理念、发展历程及其在实践中的应用。
新公共管理作为一种全新的行政理论和管理模式，自20世纪80年代以来在西方社会引起了广泛的关注和实践。
本文将从多个维度对新公共管理范式进行评述，包括其理论基础、主要特点、实践成效以及面临的挑战和争议。
通过对新公共管理范式的深入研究，我们可以更好地理解西方公共行政领域的发展趋势，同时为我国公共管理的改革与发展提供有益的借鉴和启示。
本文首先将对新公共管理范式的理论基础进行阐述，包括其产生的历史背景、主要理论依据以及核心观点。
接着，将分析新公共管理范式的主要特点，如强调市场导向、注重绩效评估、提倡分权与参与等。
然后，通过具体案例和实践经验，探讨新公共管理范式在实践中的应用及其成效。
本文还将关注新公共管理范式面临的挑战和争议，如公平与效率之间的平衡、公共服务的市场化问题等。
本文将总结新公共管理范式的优点与不足，并展望其未来的发展趋势。
通过对新公共管理范式的全面评述，本文旨在为公共管理领域的学者和实践者提供一个清晰的认识框架，以促进公共管理的创新与发展。
也希望本文能够引发对我国公共管理改革的深入思考，为构建更加高效、公平和透明的公共管理体系提供有益的参考。
二、新公共管理范式的核心理念新公共管理范式，作为一种在西方国家广泛兴起的公共行政理论和实践模式，其核心理念主要体现在以下几个方面。
新公共管理范式强调公共服务的效率与效果。
在传统的公共行政模式中，公共服务的提供往往注重过程和程序，而对于结果和效率则相对较少关注。
新公共管理范式则要求公共部门像私营企业一样，注重结果导向，强调公共服务的效率与效果，追求成本效益最大化。
新公共管理范式倡导公共部门的市场化运作。
新公共管理认为，市场机制能够更有效地配置资源，提高公共服务的效率和质量。
因此，新公共管理范式主张引入市场竞争机制，通过公私合作、外包、合同制等方式，让私营部门参与公共服务的提供，从而激发公共部门的活力和创新力。
论当代公共管理三大范式及其转换
论当代公共管理三大范式及其转换顾建光【摘要】现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了三种主要的范式,它们分别被称之为“公共行政”、“新公共管理”、“新公共治理”.这三大范式在时间顺序上有着前后更迭和转换过程.从各国实践的角度看,三者之间又存在着相互重叠的情形.然而根据其核心价值、学科依据以及实践操作,从不同层面观察,三者的确有其各自的独立性和鲜明的区分边界.这三大范式深刻地影响着各国公共事务管理发展的大趋势.因此,我们当前的确迫切需要对这三大范式的基本内涵加以清楚的梳理、对照分析,这不仅能帮助我们把握国际公共管理发展潮流的方向,也有助于提升我国的公共管理发展的自觉性.本文尝试对这三大范畴的主导时期、学科背景和实践模式加以剖析,并对各范式的核心要素和各自特点加以概略对照,以便有助于对三大范式要义的把握.【期刊名称】《华中科技大学学报（社会科学版）》【年(卷),期】2012(026)005【总页数】7页(P8-14)【关键词】范式;“公共行政”;“新公共管理”;“新公共治理”【作者】顾建光【作者单位】上海交通大学国际与公共事务学院,上海200030【正文语种】中文【中图分类】D035-3我国公共管理的实践开拓和学科建设，伴随着20世纪80年代初以来的改革开放伟大实践过程，从无到有探索前行。
在这方面进展的首要驱动力当然是来自我国行政管理的改革与实践。
然而事实上，无论是我国公共管理的理论探索还是实践尝试，均受到国际公共管理学科乃至其话语语境的深深浸润。
近些年来，国际公共管理学科和学派的发展推陈出新，理论与实践呈现纷繁复杂的局面。
笔者认为，尽管各国公共管理的学派纷呈，仍然可以清楚地描绘出三大主要的范式① 范式一词的英文表达是Paradigm，最初源于自然科学学科的规范，诸如:“牛顿物理学范式”、“量子物理学范式”等。
按照科学史家托马斯·库恩对这一概念的使用，“范式”概念，既包括了一个学科的基本原理，按照这样的原理进行试验、观察的规范与标准，也包括按照一致共识进行研究和试验的科学家共同体。
“新公共管理”范式及当前中国行政改革中的适用对策
经 济 管 理 论
中国科技信息 ２ ０ ０ ６年第 ４期
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新公共管理理论是行政管理
新公共管理理论是行政管理新公共管理理论是一种行政管理的新兴范式，旨在通过改革管理机构和管理方式，以应对不断变化的社会、经济和政治环境。
新公共管理理论与传统的公共管理理论相比，更加注重市场竞争、效率和绩效评估，强调对公共资源的合理配置和有效利用。
本文将从新公共管理理论的发展历程、主要观点和实践应用等方面来探讨这一理论对行政管理的影响。
一、新公共管理理论的发展历程新公共管理理论的思想渊源可以追溯到20世纪80年代，当时新自由主义思潮在全球范围内兴起，推崇市场经济和小政府理念，提倡对政府的干预和监管进行减少。
在这一背景下，一些学者开始提出改革公共管理的思路，强调市场化的管理手段和企业化的管理模式。
随着全球化和信息化的发展，新公共管理理论逐渐得到了政府和管理机构的认可和应用，并在学术界产生了深远的影响。
二、新公共管理理论的主要观点新公共管理理论主要包括市场化改革、效率导向、绩效评估、公共私营合作等观点。
其中，市场化改革倡导政府将一些公共服务和社会治理职能外包给市场机制和社会组织，以提高效率和降低成本。
效率导向强调公共管理应该注重成本效益分析和效率评估，避免过度浪费和资源闲置。
绩效评估则强调对政府和管理机构的绩效进行定量评估和激励，以激发工作动力和提高服务质量。
公共私营合作则鼓励政府与私营企业和非营利组织合作，共同承担公共服务和社会治理责任，以整合资源和提高服务效率。
三、新公共管理理论的实践应用新公共管理理论的实践应用已经在全球范围内得到了广泛的推广和应用。
在西方发达国家，政府通过改革管理机构和管理方式，大力推行市场化改革和效率导向，提高了公共服务的质量和效率，降低了政府的运营成本。
在发展中国家，政府也开始学习和借鉴新公共管理的理念和方法，积极探索适合本国国情的改革路径，以提高公共治理的能力和水平。
四、新公共管理理论对行政管理的影响新公共管理理论在一定程度上改变了传统的行政管理模式和管理方式，对行政管理产生了深远的影响。
公共管理的“范式”变化课件
推动政务服务数字化、网络化、智能化， 提高政府工作效率和公共服务水平。
信息化基础设施建设
信息技术人才培养
加强信息基础设施建设，提高信息传输和 处理的效率，保障信息安全。
培养具备信息技术和公共管理知识的复合 型人才，以适应信息化发展的需要。
全球公共治理的发展趋势
跨国合作
加强跨国政府间的合作与交流 ，共同应对全球性挑战，如气
公众参与和透明度的需求增加
随着公民意识的提高，公众对公共事务的参与和政府透明度的要求也 越来越高，这给公共管理带来了新的挑战。
科技进步的影响
新的科技手段如大数据、人工智能等对公共管理提出了新的要求，如 何利用这些技术提高管理效率和公共服务质量是一个挑战。
多元化和复杂化的社会问题
社会问题的多样化和复杂化使得公共管理需要更广泛的知识和更全面 的视角，对管理者的素质和能力提出了更高的要求。
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背景
工业革命前，社会经济活 动相对简单，政府职能需 求有限。
实例
封建社会中，政府主要负 责维护社会秩序和安全， 较少涉及经济和社会事务 。
公共管理时代的出现
ห้องสมุดไป่ตู้特点
政府职能扩大，开始涉足经济和社会事务的管 理。
背景
工业革命后，社会经济活动变得复杂，政府需 要更广泛地履行其职能。
实例
20世纪初的美国罗斯福新政，政府在经济危机期间大规模介入经济活动。
公共管理“范式”的演变过程
特点
政府职能进一步扩大，同时开始注重管理和服务效率 。
背景
全球化、信息化的发展，社会对政府服务的需求增加 。
实例
英国的“公民宪章运动”，旨在提高政府服务质量和 效率。
02 新公共管理“范式”的兴 起
公共管理学
公共管理学一、公共管理范式“新”在何处？（公共管理途径的特征）（1）拒斥公共行政学和执行研究。
公共管理从一开始就明确拒绝共共行政学和执行研究这两种研究。
公共管理学者把公共行政学和执行研究抛在一边，因为他们认为前者对政策和管理没有多大指导意义，而后者则给人们描绘出一副政策及项目很少起作用的灰暗的、令人失望的图画。
其实，公共管理更多地是从商学院的战略研究中成长起来的。
（2）一种乐观的规范研究领域。
与政策研究致力于研究取得项目或政策目标的不可能性不同，公共管理致力于研究如何产生结果。
（3）以顶层管理者的战略决策为焦点。
公共管理分析的单位是公共机构的高层者的行为，而高层管理者的工作是决定战略。
（4）通过案例研究来发展知识。
公共管理研究通过一种粗糙的演绎方法，通过与商学院相类似的决策案例和公共管理者的个人经验来寻找真知灼见。
（5）为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗。
在公共政策学院中，政策分析已取得支配地位，而管理在决策分析中是次要的角色，公共管理自觉地为取得与经济学和政策分析的同等地位而努力。
二、不同市场经济国家的政府公共管理模式（1）英美的市场主导模式。
其特点是主要靠市场调节，政府的干预或调控被限制在一定的范围内，具有较浓厚的自由经济色彩。
美国的市场经济奉行凯恩斯主义，以充分就业作为宏观经济政策的首要目标，以财政与货币政策作为主要调控手段，以短期干预作为主要调节方式。
而英国是自由放任思想的故乡，较典型的以市场机制作为资源配置手段的自由市场经济。
政府的宏观调控以刺激经济增长和提高就业水平作为宏观经济的首选目标；政府手段偏重于财政政策方面的管理需要。
（2）欧洲或莱茵模式。
其特点是政府宏观调控的力度较大，国有经济的成分也比较大，有明显的混合经济色彩，德、法和北欧国家都属于这种模式。
法国具有推崇政府作用的国家主义传统，指导性经济计划在政府宏观调控中地位突出，法国对经济实施宏观干预与调节，采用集中管理方式，宏观调控与管理的决策权集中在中央。
公共管理范式
公共管理范式
第一阶段是传统公共管理范式，它主要强调政府的权威、规范和控制。
这种管理方式被认为是一种“统治式管理”，政府是唯一的决策者和执行者，公众的参与度较低。
第二阶段是新公共管理范式，它主张市场化、效率化和公众参与。
这种管理方式试图缩小政府的规模和权力范围，鼓励公众和私营部门的参与，并采用市场机制来提高效率和质量。
第三阶段是治理式公共管理范式，强调政府与公众之间的合作和协调，以解决公共问题。
这种管理方式试图建立一个以合作、协调和共同治理为基础的公共管理模式，政府与公众共同负责公共事务的管理。
第四阶段是创新式公共管理范式，它主张创新、变革和创造性思维。
这种管理方式试图推动公共管理的创新和变革，以适应不断变化的社会和经济环境，提高公众的满意度和参与度。
公共管理范式的演变反映了社会对公共部门的需求和期望的变化，同时也反映了政府对社会的回应和适应能力。
在未来的发展中，公共管理范式将继续面临新的挑战和机遇，需要不断适应和创新。
- 1 -。
新公共管理范式
新公共管理范式新公共管理范式是指在公共管理领域出现的一种新的管理理论和实践模式。
与传统的公共管理模式相比，新公共管理注重市场化、管理技术化和效能导向，以提高政府行政效能、增强公共部门绩效为主要目标。
新公共管理范式的产生，主要是由于传统公共管理模式在面对社会、经济和科技快速变化的挑战时显示出的局限性和不足。
传统公共管理模式注重“制度化”和“规范化”，即依靠制度和法律来解决公共问题，但这种模式在应对复杂、多元的社会问题时显得僵化和缺乏灵活性。
新公共管理范式强调市场机制在公共部门中的应用，即通过引入市场竞争机制来提高效率和质量。
这种市场化的管理方式在公共领域的应用主要是通过“民营化”、“公私合作”和“委托代理”等方式实现的。
其中，“民营化”是指将一些原本由政府提供的公共服务转移到私营部门，以提高效率和降低成本。
而“公私合作”是指政府与私营部门合作提供公共服务，共同承担风险和责任。
而“委托代理”则是指政府委托独立的公共机构或组织来提供特定的公共服务，以达到专业化和效能提升的目的。
新公共管理范式还注重管理的技术化，即运用现代管理科学和技术手段来提高管理效能。
这包括信息技术管理、绩效管理、项目管理等。
信息技术的应用可以提高公共部门的信息共享和决策效率，绩效管理可以使公共机构更加注重成果和效能，项目管理可以提高公共项目的管理效率和风险控制能力。
新公共管理范式强调效能导向，即公共管理应该以效果和成果为导向，注重结果的评价和监控。
传统公共管理模式注重过程和规程，而忽略了实际效果的评价。
而新公共管理模式则更加注重实际成果的导向，注重评估和监控对公共政策和项目的效果，从而实现公共管理的目标。
需要注意的是，新公共管理范式并不意味着完全放弃传统公共管理模式，而是在传统基础上进行创新和发展。
传统公共管理模式强调公共权力、行政规范和公共财政等方面的管理，而新公共管理范式的出现，则更加注重市场机制、管理技术和效能导向的引入。
两者应该相互补充和整合，形成一种更加完善和适应现代社会需要的公共管理模式。
整体性治理：公共管理的新范式
ｍｅ ｔ 、 网 络 化 治 理 ” Ｇｏ ｅｎｎ ｙ Ｎｅｗ ｒ ） ｎ）“ （ ｖ ｒ ｉｇ ｂ ｔ ｏ ｋ 、
信息 社会 或后 工业 社会 的要 求 ， 因而其 影 响 日渐式
因此与遵循经济学逻辑的新公共管理改结囊一陆柔性动态联结革不同整体性治理追求的是更注重全局通盘考信用低低中等偏高运作基础权威权j价格机制信任认同虑的战略它借鉴的是其他社会科学尤其是社会决策轨迹星孝而f远即时完全自丰商学和文化理论的理论而不仅仅是经济学的
第 ４ ９卷 第 １期
Ｖ ｏ ． Ｎｏ． １ ４９ １
响 力 ， 共 管 理 的 整 体 性 治 理 范 式 日益 凸显 。 公
关 键 词 整 体 性 治理 ；网达 二 十年之 久 的新公 共管 理 改革之 后 ， 从 ２ Ｏ世 纪 ９ ０年 代 中后 期 开 始 ， 方 国 家 开 始 了 一 场 西
望成 为 ２ 世 纪 有 关 政 府 治 理 的 大 理 论 。 信 息 １ ＠在
共行 政 范式适 合 于大工业 社 会 的生产 和管理 ， 是 也 管 理 大 规 模 人 口所 必 需 的 。但 是 ， 一 范 式 不 适 应 这
新 的寻 找“ 共 部 门协 调 与整合 机 制” 公 的改革 运动 。
这 一趋 势不 仅在 英 国 、 大利亚 和新 西 兰这些 被称 澳
生越 来越 大 的影 响力 ， 以至 有人认 为 整体性 治 理有
题 ： 是部 门之 间相 互转 嫁 问题和 成本 。每个 部 门 一 都把 重点 放在 自己关注 的 问题 上 ， 而让 其他 机构或 部 门来 承 担 相 应 的代 价 。二 是 相 互 冲 突 的 项 目。 两个 或者 更多 的机 构 从 事着 目标 之 间相 互 冲 突 的 项 目， 者尽管 机构 之 间从事 同一 或者 相互协 调 的 或
2.公共管理的“范式”变化
（2）政治－行政二分法成为公共行政学的理论 ）政治－ 基础。国家政府被分解成两种职能及过程： 基础。国家政府被分解成两种职能及过程： 一种是政治领域，即政策和法律的制定过程， 一种是政治领域，即政策和法律的制定过程， 其中包括民主的种种程序如意见表达、 其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党 等； 另一种是行政领域，包括法律和政策的执行， 另一种是行政领域，包括法律和政策的执行， 它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。 它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。 这种政治－ 这种政治－行政二分法的观点在威尔逊的行 政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》 政理论中已有所体现。古德诺在《政治与行政》一 书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。 书中对“政治－行政”二分法加以系统的发挥。
在100余年的发展历程中该领域发生了三次重大的范式转换即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学在英国新西兰澳大利亚等国被称为新公共管在西方特别是在美国从公共行政publicadministration到公共政策publicpolicy和公共管理publicmanagement并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式
之研究” （1）威尔逊的“行政 学)之研究” ）威尔逊的“行政(学 之研究 1887年，美国学者W.威尔逊 年 美国学者 威尔逊 威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著 发表了著 名的“行政 学 之研究 一文， 之研究” 名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征 性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统， 性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统， 它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作” 无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作” （沃尔多语）。该文涉及三个主题： 沃尔多语）。该文涉及三个主题： ）。该文涉及三个主题 ——说明行政研究领域的历史； 说明行政研究领域的历史； 说明行政研究领域的历史 ——确定这个领域的研究主题； 确定这个领域的研究主题； 确定这个领域的研究主题 ——决定这一领域的最好的研究方法。 决定这一领域的最好的研究方法。 决定这一领域的最好的研究方法
整体性治理_公共管理的新范式
在长达二十年之久的新公共管理改革之后, 从 20 世纪 90 年代中后期开始, 西方国家开始了一场 新的寻找 公共部门协调与整合机制!的改革运动。 这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称 为新公共管理改革先锋的盎格鲁 撒克逊国家非 常明显, 而且在其它并没有致力于推行新公共管理 改革的国家也日益显现。∀ 对 于这一新趋向, 各个 国家有 不 同的 说 法, 相关 词 汇有 整 体 性 治理! ( H olistic Governance) 、 整 体政 府! ( Whole of Go ver nm ent ) 、 协 同 政 府! ( Jo ined up Govern m ent ) 、 网络 化治理! ( Gov er ning by Net w ork) 、 水平化管理!( H o rizontal M anagement ) 等等。其 共同点是通过制度化、经常化和有效地 跨界!合作 以解决 复杂 而棘手 ( w icked pro blems) 的公 共问 题, 增进公共价值。# 在梳理和整合现有文献并考 察其演进轨迹的基础上, 本文倾向于采用 整体性 治理!这一提法。当前, 整体性治理的思想正在产 生越来越大的影响力, 以至有人认为整体性治理有 望成为 21 世纪有关政府治理的 大理论。∃ 在信息 技术不断发展的数字化时代( Dig it al Era) , 公共管 理的整体性治理范式日益凸显。
胡象明, 唐波勇
( 北京航空航天大学 公共管理学院, 北京 100191)
摘要 近年来, 整体性治理是西方国家公共管理研究中的一个前沿性课题, 整体性治理兴起 的背景、治理结构和治理机制是研究的主要论域。新公共管理时期个体主义思维方式的滥觞及 其在实践层面留下的治理的碎片化, 直接刺激了整体性治理的兴起。强调 以问题解决!作为一 切活动的逻辑, 使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较 优势, 自发生成多变的网络治理结构。在此网络结构中, 协调、整合和信任机制是整体性运作的 关键性功能要素。在数字化时代即将来临的 21 世纪, 整体性治理的思想正在产生越来越大的影 响力, 公共管理的整体性治理范式日益凸显。
公共管理学新范式的探索
公共管理学新范式的探索
公共管理学的新范式是对该领域的一种新的理解和解释方式。
这种新的理解方式可以在学科的理论和实践中提供一种全新的视角，从而推动学科的发展。
以下是对公共管理学新范式的探索：
1.引入多元化的理论和方法：公共管理学新范式主张在研究中引入更多元化的理论和方法，如社会学、政治学、经济学等。
这种跨学科的研究方法可以提供更全面的视角，更深入地理解公共管理的各种问题。
2.强调公共性：新范式强调公共性，关注公共利益和公众的意见。
这意味着在公共管理过程中，应该以公众的利益为出发点，充分听取公众的意见，保持公开透明，尊重公民的权利。
3.重视参与和互动：新范式认为公共管理不仅仅是自上而下的决策过程，而是一个多方参与和互动的过程。
在这个过程中，应该鼓励公众、利益相关者、专家等参与决策，通过对话和协商达成共识。
4.强调实践导向：新范式强调公共管理的实践导向，即公共管理应该以解决实际问题为目标。
这意味着在研究和决策过程中，应该注重实践的反馈，不断调整和完善公共管理的方式和方法。
5.关注社会公正和责任：新范式认为公共管理应该关注社会公正和责任，即在决策和执行过程中，应该考虑到社会公正和道德责任，保障弱势群体的权益，促进社会的公平和和谐。
总的来说，公共管理学的新范式是对该领域的一种新的理解和解释方式，主张引入更多元化的理论和方法，强调公共性、参与和互动，
重视实践导向，关注社会公正和责任。
这些新的理解和解释方式可以推动公共管理学的理论和实践的发展，为解决公共管理问题提供更全面、更有效的方法。
试论新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较
、
自由
,
在 政 府 部 门 与政 府
面 质量管 理
度 式
、
`’
一站
改革
化 以 及 市 场 化 同 时 将合作机 制 与竞 争 机 制 引 入
以 使 政 府 职 能 得 以实 现 转 变 制
、 。
组织中 过程中 然结果
。
政 府 部 门 或 组 织 在 对 社 会 公共 事 务处 理
,
标 准等 等
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办 证大 大 厅等
公 共财政 政
。 。
,
,
而无
表 一 三种 范 式 的 综 合 对 比
新 公 共管 理 无 缝 隙政府 府 兴 起的时代 代 上 世 纪 七 八十 十 上 世纪九十 年代 其 他名称 称 市 场 化政府 企 业 型政府
重 塑政府 府 理 论创造 与 美 国 奥斯邦
、 、 、
政 府 和 整 体性 治 理 三 大公 共 治 理 范 式 被 提 出 逐渐兴 起
、 、
’`
,
所 受批判 判
竞争 与 公 共价 价 缺失 公 共责 责 值 观 的 矛 盾冲 冲 任 突
、
政府流 流
;
为 政 府 需 承 担的 公 共 责 任 共 产 品 市 场 化 为 导 向进 行 单 位公 共 责 任的 缺 失
。 。
无 缝 隙政 府 改 革 以 公
,
程重 构混 乱
与无序
张国 家干 预的强化 模式的引入
。
并
主张 利
整体性治 理
上 世纪九十
新公 共管理
、
、
无 缝 隙政 府 和 整体 性 治
。
无缝隙政府可被视 为新 而 整 体 性 治 理 理 论可 被
新公共管理
新公共管理新公共管理（New Public Management，简写为NPM）是一种官方行为学的范式，在20世纪70年代末到80年代初引起了广泛关注和实践。
它旨在通过将企业管理经验和方法应用于公共部门来提高公共服务的效率、效益和质量。
新公共管理作为现代公共管理理论的一支重要分支，主要关注公共部门的效能、效率和效果，重视市场机制、竞争、财务纪律和以结果为导向的管理方法，致力于提高公共机构的有效性。
其主要特点是市场导向、竞争导向、结果导向、权限下放、分权和权责明确。
新公共管理的起源可追溯到20世纪70年代，在这一时期，新自由主义思潮兴起，认为政府过于庞大、过分干预经济，是导致经济问题的罪魁祸首，同时也对传统的行政管理模式进行了批判，主张公共部门应该以商业管理方法来运作。
随着市场经济的发展迅猛，在公共部门引入商业管理方法，能够出现更好更有效的管理效果的观点开始获得公众的认可和支持。
新公共管理以市场为导向，倡导向公共服务业引入市场机制，以竞争来代替传统的官方规定。
这种思想促成了公共部门的企业化改革，使公共服务业更趋向市场化、竞争化。
公共机构引入成本管理、业务招标，以及建立绩效考核制度等市场机制。
新公共管理倡导政府权力的下放，将权力下放到更加细致的层面中，使地方管理更加灵活、高效和负责。
与此相对应的，是公共营运机构的分权化和私有化，也是新公共管理的重要组成部分。
在前苏联，私有化是解决国有企业产权问题的措施，而在新公共管理中，私有化则被视作解决公共部门效率问题的重要手段。
新公共管理强调以结果为导向，注注重精细化的绩效考核机制。
在绩效考核体系中，公共机构的绩效口径要与社会需求的满足程度相联系。
同时，新公共管理还强调权责明确。
政策制定者应该制定透明、明确、可操作的指示，公众对政策有着充分的理解和信任，实现权力与责任的对应。
新公共管理在实践中也存在一些问题。
传统的公共服务是一个基于道德原则的服务领域，要求公共服务的纯洁性能得到维护和加强。
新公共管理范式
新公共管理范式
新公共管理范式是一种管理理论和实践方法，旨在提升公共部门的效率、质量和透明度，以适应现代社会的变革和需求。
传统的公共管理范式注重官僚主义、规则与程序，而新公共管理范式则提倡更加灵活、市场化的管理方式。
新公共管理范式包括以下几个核心特征：
1. 强调结果导向：新公共管理关注实现明确的目标和成果，强调绩效评估和激励机制，以促进公共部门的效率和效果。
2. 强调客户导向：新公共管理注重满足公众的需求和期望，强调市场化的服务提供，鼓励公众参与决策和监督。
3. 强调分权和授权：新公共管理倡导将权力下放到更低层次的组织，激发创新和负责任的决策行为。
4. 强调合作与合作：新公共管理鼓励政府与市场、社会组织和公众合作，倡导公共部门与私人部门之间的伙伴关系。
5. 强调学习与适应：新公共管理认为公共部门应不断学习和改进，适应不断变化的环境和需求。
新公共管理范式的实践方式包括市场化改革、绩效评估体系的建立、外包和特许经营等。
新公共管理范式旨在提高公共部门的效率和效果，促进公共服务的提供和公众参与，推动整体社会的发展和进步。
然而，新公共管理范式也存在一些争议和批
评，如忽视公共价值、市场化导致的不公平等问题，因此需要在实践中不断探索和改进。
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三，新公共管理自20世纪80年代以来西方各国开始的公共管理改革，尽管其性质、规模、方法存在差异，但公共管理的新范式已出现，在权力日渐不集中的公共部门中，培育起以业绩为导向的文化。
根据一些专家的分析，这种新管理范式是以下面八个趋势为特征的：（1）权威权力下放，提供灵活性；（2）确保业绩、控制、责任；（3）发展竞争和选择；（4）提供相应的服务；（5）加强人力资源的管理；（6）充分利用信息技术；（7）提高管制质量；（8）在权力中心加强决策功能。
这种新的公共管理范式一般被称之为“新公共管理”。
劳伦斯·R·琼斯(Lawrcnce R·Johnes)和弗雷德·汤普逊在《面向21世纪的公共管理体制改革》(1999)一书中涉及了新公共管理改革的五个“R”（即公共部门管理改革的五个战略）：Restructuring（重构）、Reengineering（重建）、Reinverting（重塑）、Realigning （重组）、Rethinking（重思）。
他们说，这五个R提供了理解构成新公共管理的分散概念的一个框架。
他们力图以一种合理和有顺序的方式安排这五个概念，以便用于知道现实的组织革新和变迁，并认为进行这样一种系统改革的时间不少于5年，10年更合适。
他们对公共部门管理体制改革的五个阶段（五种战略）作如下的总结：1.重构(Restructuring)——查明组织的核心能力（或权能）；——消除组织中任何不能增加其服务价值的事情尤其是那些妨碍绩效的规则；——将一切不属于核心能力的事情承包出去；——工具：全面质量管理(TQM)、价值链分析、基于成本的活动(ABC)。
2.重建(Reengineering)——改变而非固定现有的流程；——将计算机以及其他信息技术置于运作的核心；——由下而上而非由上而下进行组织建设；——以过程而非职能为基础进行组织设计，并确定其在组织图中的适当位置；——以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本；——工具：现代数据基础、专家系统和信息技术；团队、标杆技术。
对新公共管理范式观的质疑
第2 期
新乡 师范 高等 专科 学校学 报 � � � � � . 20, . 2
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对 “ 新公 共 管 理 ” 范 式 观 的 质 疑
夏 瑛
（中国政法大学， 北京 1 0 0 0 88）
［1 ］ （ 2 7 ）
， 尚 待商 榷。
一、 范式 的基 本内 涵 “新 公共 管理 ” 是 否能 够 被 称 为 “范 式 ” ？ 首 先， 必 须明 确什 么是 范式 。对 “范式 ” 进行 全面 阐述 并以 此建 构完 整 理 论 者， 唯 托 马 斯 库 恩。 库 恩 （ 1 92 2 — 是科 学 哲学 中 历 史 主 义 学 派 的 集 大 成 者。 他 1 996） 从 历史 主义 出发 提出 了 范 式 理 论， 创 立 了 常规 科 学 和 科学 革命 相互 交替 的科 学发 展的革 命模 式。 在逻 辑 实证 主义 和证 伪主 义 大 行 其 道 的当 时 ， 库恩 以 其 范 式理 论挑战 将 科 学与 人 文 分 裂 的 逻辑 实 证 主 义， 在 科学 哲 学 界 吹 入 一 股 人 文 主 义 和 历 史 主 义 的 清 风。
自 1 962 年托 马斯
库 恩出 版 《科 学 革 命的 结
然而 ， 库恩 事实 上 从未 对 “ 范 式” 做出过明确的 定义 ， 而且 随着 其思 想的 不断 深化 ， 他又 相继 提出 在 概念 的内 涵与 外延 上 类似 于 “范 式 ” 的 “专 业 母 体” 、 “辞典” “ 分 类 学” 、 去 替代 范 式 一 词。 从 某 种 意 义 上 来说， 后库 恩时 期的 专 业 母 体、 分 类 学、 辞典等概念 就是 对范 式概 念的不 断深 化。 纵观 库恩 整个 范式 理 论， 我 们可 以从 中解 读贯 穿始 终而 被库 恩称 为 “只 能 意会 而不 能言 传” 的 范式 的内 涵。 库恩在 《必 要的 张 力》 一 书 中， 首次使用 “范 式 ” 一词， 在 《 科 学 发 展 的 历 史 结 构》 与 《科学革命的 结 构》 两 书中 扩展 了 范式 的 含 义， 并 提 出 其 两 个特 点 ： 它足 以空 前地 把 一 批坚 定 的 拥 护 者 吸 引过 来 ， 使 1） 他们 不再 去进 行科学 活动 中各 种形 式的 竞争 。 2 ） 它 足以 毫无 节制 地为一 批重 新组 合起 来的 科学 工作 者 留下 各种 有待 解决的 问题 。在 《科 学革 命的 结构》 一 书中 ， 库恩 对范 式的 表述 比较 含糊 ， 关于 范式 的用 法
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摘要：强调“以问题解决”作为一切活动的逻辑，使得整体性治理必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，自发生成多变的网络治理结构。
在此网络结构中，协调、整合和信任机制是整体性运作的关键性功能要素。
在数字化时代即将来临的21世纪，整体性治理的思想正在产生越来越大的影响力，公共管理的整体性治理范式日益凸显。
关键词：整体性治理；网络结构；协调；整合
在长达二十年之久的新公共管理改革之后，从20世纪90年代中后期开始，西方国家开始了一场新的寻找“公共部门协调与整合机制”的改革运动。
这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。
一、整体性治理兴起的背景
从理论渊源来看，整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加复杂。
首先，整体性治理作为一种解决问题的方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。
传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理，也是管理大规模人口所必需的。
其次，整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。
后新公共管理时期，在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论，代表人物是罗伯特.登哈特。
在英国，对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式，其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维。
英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征，它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比，同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的责任问题和能力问题的担忧。
此外，新工党对“第三条道路”理论情有独钟，整体性治理在某种程度上正是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折射。
第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。
在第三条道路的影响下，工党政府所推行的整体性治理，既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性，也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。
新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。
最后，整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。
当前，面对复杂化、动态化、多样性世界的挑战，整体主义思维再度风靡学术界。
整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。
但是，深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响，整体主义思维一度被轻视。
以社会资本理论、多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素，使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时，复兴了整体主义的研究方法。
二、整体性治理的治理机制
随着公共问题复杂化，跨部门的公共议题不断增多，协调与整合问题再次受到重视，并赋予时代的内涵。
因此，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体性治理追求的是更注重全局、“通盘考虑”的战略，它借鉴的是其他社会科学（尤其是社会学和文化理论）的理论而不仅仅是经济学的。
毕竟，在治理的过程中，政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在同一条水平线上。
1.协调机制
官僚制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协调需求，因而协调是公共行政研究永恒的主题之一。
但是，由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围、方式相应也会有所不同，这些不同赋予了“协调”这个古老概念以新的内涵，并形成了新的话语体系。
新公共管理很重要的一个不同点在于，整体性治理还是以官僚制为基础。
佩里。
希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的，这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。
因此，协调是整体性治理中涉及的一个很重要的概念。
在整体性治理的语境中，“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动”。
在诱导和动员机制中，管理者的主要任务在于选择恰当的行动者和资源，动员相关的诸如资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。
因此，动员是网络结构中的一个重要环节。
2.整合机制
整合是整体性治理中涉及的另外一个重要概念。
在整体性治理的语境中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。
政策内容的碎片化及政策利益部门化等问题远不是政策内容所主导形成的，而是由制定政策的体制所决定的。
通过政策合并达到政策一致性已经成为历史，寻求新的整合方式是整体性治理的改革方向所在。
整体性治理着力于政府内部机构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，并试图构造一个三维立体的整体性治理整合模型。
3.信任机制
整体性治理内生的网络治理结构是多个组织相互依赖的结构，组织之间没有上下级的隶属关系。
不同的行动者和组织，在缺少合法权威领导和价格机制诱导的条件下，为什么会联合起来去共同解决面临的问题，达成一致意见呢？因此，在行动者和组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性要素。
信任是一种核心的凝聚力，是合作达成的劲合剂，是任何社会往前走不可或缺的因素。
然而，信任又是不确定、易逝和有风险的。
三、结语
作为一种日益勃兴的公共管理新范式，整体性治理的复杂性在于，它的提出无疑是同信息技术的发展密切相关的，因为技术的进步提供了整体性治理的可能。
问题是，无论在什么时候，科技本身只是一种工具，科技深受政治的影响而且由政治赋予其意义，信息技术的应用是在既定的价值体系和制度安排下，达成目标的手段。
因此，整体性治理最大的障碍可能还是来自政治系统自身的反对。