政策评估的理论_模型与方法

综合评估模型 (comprehensive evaluation model)
用户的关注点等 (client concerns etc. )
用户导向模型 (client2oriented model)
相关利益人的关注点 (stakeholder concerns)
相关利益人模型 (北美) (stakeholder model)
单地套用一般的评估准则 。正如图 1 所示 ,这样的 需要采用经济模型 (其中包括了三类有一定差别的
政策评估工作往往要由同行专家来进行 (适用“同 评估方法) ;否则 ,只将政策实施后产生的效果作为
行评议模型”) 。当然 ,一般的政策评估都应征询专 评估标准时 ,有图 1 所示的 6 种模型 。
家的意见 ,不过在制定评估标准时只将其作为参
近年来 ,国外政策评估研究主要集中在以下几
个方面 : (1) 政策评估的理论基础 ; (2) 政策评估标 准 ; (3) 政策评估的具体方法 ; (4) 政策评估活动的 制度安排及其在不同国家的适用性 。本文将对上 述问题做逐一介绍 ,并就政策评估标准及其相关模 型进行重点分析 。
2 政策评估的理论基础[4 ]
1 引言
自从 1951 年美国学者拉斯韦尔提出“政策科 学”的概念以来 ,世界各国学术界 、政界对政策研究 的重视程度与日俱增 ,政策研究的范畴也从决策前 的政策分析逐渐扩展到政策制定 、执行 、评估等各 个方面 。其中“政策评估”是一个很重要的内容 。 广义的“政策评估”包括政策的事前评估 (prospec2 tive ex2ante evaluation) 、执行评估 ( monitoring in2 terim evaluation) 、事后评估 (ret rospective ex2post e2 valuation) 三种类型[1 ,2 ] ,但目前国外一些学者将政 策的事前评估归入“政策分析”( Policy Analysis) 的 范畴 ,而狭义的“政策评估”则专指事后评估[3 ] 。 本文所讨论的“政策评估”取其狭义解释 。
近年来 ,西方国家政府对社会 、经济事务干预 程度的加强和国内民主决策体制的完善使得“政策 评估”问题越来越受到人们的重视 。如“如何合理 地分配和使用有限的财政收入 ?”“每一笔预算支出 是否都实现了其原定目标 ?”等问题成为议会 、政府 和公众关注的焦点 。因此 “, 政策评估”实践的范围 越来越广 ,其理论研究也得到了相应的发展 。
领域内取得的结果) ;不能评价的那些“侧面影响” 面的影响 ,不论它wenku.baidu.com是预期的 ,还是非预期的 (见图
成本 —收益模型 (cost2benefit)
专业模型 (professional models)
同行评议模型 peer review
图 1 根据评估标准的不同建立的 10 种评估模型[3 ]
首先 ,对于专业性非常强的某些具体政策 ,必 下的 9 种模型分为两大类 。当成本列入考察范畴
须根据专家的意见制定特殊的评估标准 ,而不能简 时 ,就存在比较政策成本与政策效果的问题 ,这时
政策委员会 (瑞典) (policy commissions)
经济模型 (economic models)
生产率模型 (productivity model)
效率模型 (efficiency model)
生产率模型 (productivity model)
成本 —效果模型 (cost2effectiveness)
出现的结果 。政策评估者如果要客观 、全面地评估 313 自由目标评估模型
一项政策 ,就必须将这些结果都纳入考察范围 (见
政策评估者的任务是评价一项政策的综合效
图 3) 。其中 “, 非预期的侧面影响”可能是评估者 应 ,这就要求他对各种现象的判断不能带有任何主
最为关注的 ,但用什么样的标准来评价这些影响却 观倾向性 ,而侧面影响模型将政策效应划分为若干
目标获取模型可以说是一种最简单 、最直观的
政策评估模型 。但是 ,由于该模型将一个复杂的评 估问题处理得过于简单 ,故而其缺点也是很明显 的 : (1) 政策目标可能是模糊的 ,因而不易判断目标 到底有没有实现 ,而且由于制定政策时的环境条件 与进行评估时相差很大 ,原定目标可能早已不适合 现在的情况 ,故而对它的评估也就失去了意义 ; (2) 一项政策可以设立多个目标 ,而且不易从中遴选出 一个主要目标 ;同时多个目标之间还可能有冲突 , 因而对目标实现情况的评估很难进行 ; (3) 不考虑 政策实施后出现的非预期结果 ; (4) 决策者可能会 为实现一个战略目的而制定某项政策 ,这时他宣称 的政策目标其实已意义不大 ,如果只将原定目标作 为评估标准 ,显然是不合适的 ; (5) 不考虑政策的实 施过程 ,将政策的落实看作是一只“黑箱”,而且不 考虑政策的实施成本 ; (6)“目标获取模型”认为政 策执行者是严格按照决策者的意旨行事的 ,但事实 并非如此 ,如“政策扭曲”“、上有政策 ,下有对策”。
3 政策评估标准
对某项政策的评估到底应该持什么样的标准 , 这怕是学术界争论最多的问题之一 。瑞典学者 Vedung 在其专著 Public Policy and Program Evalu2 ation 中针对政策评估标准问题 ,归纳出了 10 种模 型 (如图 1 所示) 。
评估模型 (evaluation models)
近年来 ,在对国家创新系统的研究过程中 ,人
收稿日期 :2002211204
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王瑞祥 :政策评估的理论 、模型与方法
们又提出了“系统失灵”( systemic failure) 的概念 。 政府所颁布的诸项政策之间往往有重叠或冲突之 处 。因而单独考察一项政策时会认为它是非常有 效的 ;但如果将其置于一个复杂的政策体系之中考 察时 ,会发现它的作用值得商榷 。这就要求我们将 整个政策体系纳入评估范畴 ,用系统的观点看问 题 ,而不简单地就事论事 。
效果模型 (effectiveness models)
目标 ( goals)
目标获取模型 (goal2attainment model)
侧面影响模型 (side2effects model)
结果 ( result s)
自由目标评估模型 (goal2free evaluation model)
系统组成成分 (system components)
第三 ,政策实施后 ,可能马上见效 ,可能过很长
考。
一段时间才见效 ,也可能两种效果兼而有之 。有
其次 ,排除了上述例外情况后 ,我们可以将余 时 ,需要对政策实施后出现的情况进行综合考察
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Vol. 22 , No. 3 预 测 2003 年第 3 期
取得的结果作为评估对象 ,不考虑它在整个社会范 常是为了解决原有政策所引起的新问题 (这些新问
围内带来的其它影响 。实际上 ,政府行为的外部效 题往往是由“侧面影响”造成的) 。故而 ,评估者所
应是很强的 。一项政策实施后将会在目标领域之 得侧面影响的信息对于决策者制定新的政策或计
内 、目标领域之外出现许多预料不到的 、或不希望 划是非常重要的 。
对于政策评估者来说 ,在用“市场失灵”理论对 某项政策给出正面评价的同时 ,更应该关注所谓 “政府失灵”(government failure) 的问题 。在某些 领域 ,市场机制无法实现资源的最优配置 ,但政府 的介入很可能使情况更加恶化 。扭曲价格信号 ,制 造寻租机会或破坏市场的公正性往往是政府干预 不可避免的后果 。
所取得的结果与目标是否一致 ? 对结果的监控
一项政策 或计划
政策与所观察到的结果间有无联系 ? 对政策影响力的评估
在目标领域内 取得的结果
图 2 目标获取模型[3 ]
3. 2 侧面影响模型
的评估结论就只能由他们自己来做了 。
目标获取模型只将政策实施后在目标领域内
根据“路径相关”的说法 ,一项新政策出台 ,经
下面 ,我们就其中的几类重要模型作一详细讨 论。 3. 1 目标获取模型
顾名思义 ,目标获取模型就是将政策目标作为 评估时所持的唯一标准 。根据 Vedung 的解释 ,这 种评估方法需要做两个判断 (如图 2) : (1) 政策或 计划是否在目标领域内取得了预期的结果 ; (2) 所 观察到的结果是否该政策作用的产物 。
预 测 Vol. 22 , No. 3 FORECASTIN G 2003 年第 3 期
政策评估的理论 、模型与方法
王瑞祥
(中国科学院 科技政策与管理科学研究所 ,北京 100080)
摘 要 :政策评估是政策科学研究的一个重要问题 。本文从政策评估的理论基础 、评估标准 、评估方法 、评估活 动的制度安排及其在不同国家的适用性四个方面入手 ,对国外政策评估研究内容做了一个简单的概述 ,并就政 策评估标准问题 ,具体介绍了几种常用的评估模型 。 关键词 :政策评估 ;评估标准 ;评估模型 ; 评估方法 ;制度安排 中图分类号 : G301 文献标识码 :A 文章编号 :100325192 (2003) 0320006206
政策科学是一门交叉科学 ,它是用政治学 、经 济学 、数学等学科的理论和方法作为基础建立起来 的 。最初解释政府干预经济运行合理性的理论就 是经济学上所讲的“市场失灵”( market failure) 。 一项政策的出台是否合理 ,政府干预是否有效 ,就 看它能不能解决市场机制在某些领域的失灵问题 , 能不能弥补“看不见的手”固有的缺陷 。
是一个难题 (由于它们是预料之外的结果 ,因而不 层次 ,有意突出了目标领域内的政策效应 ,显然是
可能有事先规定的衡量标准) 。如果这些“侧面影 有偏见的 。为了消除这一缺陷 ,有人提出了“自由
响”无法评价 ,那么怎样得出最后的评估结论呢 ? 目标评估模型”,让评估者在没有任何目标约束的
Vedung 的建议是 ,能够评价的就给予评价 (如目标 条件下开展评估 ,全面考察政策实施带来的方方面
(运用“综合评估模型”) ,有时则只需将最终结果作 为评估对象 (其余的 5 种模型均属此类) 。就政策 实施效果而言 ,目前存在两套基本的评估体系 ——— 基于目标的评估 (goal2based evaluation) 和基于需 求的评估 ( need2based evaluation) 。前者对应图 1 中的“目标获取模型”“、侧面影响模型”“、自由目标 评估模型”;后者包括“用户导向模型”、“相关利益 人模型”。
Stuty on the Rationale , Models and Methods of Policy Evaluation WAN G Rui2xiang
( Instit ute of Policy and M anagement , Chi nese A cadem y of Sciences , Beiji ng 100080 , Chi na) Abstract :Policy evaluation is an important problem of policy sciences. The aut hor studies t he problem from t he follow2 ing four aspects : t he rationale , criteria , met hods and institutional arrangement of policy evaluation. Furt hermore , t he aut hor analyzes several universal policy evaluation models in t he light of different evaluation criteria. Key words :policy evaluation ; evaluation criteria ; evaluation models ; evaluation met hods ; institutional arrangement