农村学校布局调整政策背景、形成、实施与启示

农村学校布局调整政策背景、形成、实施与启示

摘要：从网点下伸、多种形式的分散办学到集中办学是30多年来农村学校布局变化的基本趋势。农村一度呈现校点广布的办学格局，但分散办学经费负担沉重，在效率优先价值下农村学校布局调整政策逐渐萌动并合法化。政策实施中，一些地方政府盲目撤并农村学校，强化了效率优先价值，尤其在快速城镇化进程中，撤并农村学校甚至被当成城镇化跃进的工具。农村义务教育应重新树立因地制宜、从实际出发的政策理念，重申就近入学的重要性、正当性和法定性，摒弃效率优先，坚持公平优先、质量多元的农村教育发展观。

关键词：学校布局调整；农村义务教育；效率优先；城镇化

中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2015）03-0022-08

2001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村学校布局调整政策正式颁行。十余年来，农村中小学校数量剧烈减少，农村学校办学规模扩大、空间分布层级提高。2012年9月，国务院发布《关于规范农村义务教育学校布局调整

的意见》，基本暂停了这项政策的实施，但在快速城镇化进

程中，学校布局调整的实践在一定时期内仍无法完全停息。从较长时期的纵向视角来看，农村义务教育学校布局的变化过程可以追溯至20世纪80年代，这一过程的背后是农村教育矛盾焦点、价值取向等方面的重大变化。本文考察农村学校布局调整政策形成和实施的历史变迁过程，汲取其中的经验教训，为农村学校科学布局、农村义务教育健康发展提供合理建议。

一、1980年代分散办学为主的农村学校格局

农村学校布局调整是随着教育和社会发展的需要而对

农村中小学校空间分布和办学形式作出的调整与转换，表现为从20世纪80年代的分散办学逐渐转变为集中办学，从多种形式办学变为大面积实行规范化、寄宿制学校等正规形式。20世纪80年代基础教育的主要任务是普及初等教育，农村

义务教育学校实行就近入学原则下的网点下伸、多种形式办学，形成了分散办学为主的基本格局。

1980年中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》明确了80年代基本普及初等教育的目标，确立了

多种形式办学的策略。该文件指出：“鉴于我国经济文化发

展很不平衡，自然环境、居住条件差异很大，必须从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学。力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近上学。在办好全

日制学校的同时，还应举办一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多种形式的简易小学或教学班。”[1 ]这类全日制小学之外的办学形式一般称之为村学，对其教学和学习年限不做硬性要求，只要学好语文、算术即可。1983年5月，中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》强调，“我国农村情况千差万别，农村教育一定要从实际出发，因地制宜。办学应当坚持多层次、多种规格和多种形式”。1986年国家教委等部委《关于实施若干问题的意见》重申采取多种形式办学的要求，“可在贫困边远、居住分散的地区举办适当减少课程门类、适当调整教学要求的村办小学或简易小学”[1 ]。

这种村学、简易小学和教学点深入偏远村庄、遍布农村的学校形态，一般被称为“网点下伸”，位于自然村的初小或教学班被形象地称为“下伸点”或“伸腿班”。与网点下伸、多种形式办学相匹配的是就近入学原则，1986年《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。这样，农村形成了校点广布分散的义务教育办学格局。

多种形式办学是一种从实际出发、适应当时农村经济文化落后状况的办学策略，强调就近设置学校，采取低重心的学校布局，方便适龄儿童顺利入学，蕴含着一种实事求是、相对公平的教育哲学观。以湖南省为例，1983年10月《中

共湖南省委、湖南省人民政府关于加强和改革普通教育的决定》（湘政发[1983]63号）要求，“办学形式和教学要求可以多样化，克服‘一刀切’的做法”，小学的办学形式和教学要因地制宜。城市、县镇和农村的一般地区应办全日制小学；边远中区、少数民族地区和水上船民等，可办只开语、数、常三科的简易小学或教学班[2 ]。在低水平的农村教育普及情况下，不强求统一标准和城镇标准的学校形式，而实行“村村办学”、兴办多样化的学校，符合当时农村的社会经济发展状况和农民的实际需要。这有利于提升农村儿童入学率、扩大农民子女的受教育机会，也有利于促进学校与农村社区的融合，发挥农村学校的教育文化辐射功能，有效减少农民文盲的数量。至1990年末，全国大约90%的人口地区已经基本普及了初等教育[3 ]。

二、农村学校布局调整政策的萌动与形成

1. 农村义务教育的经费困境

我国长期面临“穷国办大教育”的局面，教育经费短缺是制约教育发展的重大瓶颈。与20世纪80年代农村分散办学相适应的是实行“两条腿走路”的方针，逐渐形成了分级办学、多渠道筹措教育经费的机制。“人民教育人民办”是农村办学的普遍事实，农村教育费附加和教育集资成为农村义务教育经费的重要来源。这种机制调动了地方办学的积极性，密切了农民与学校的相互联系，但同时也把举办义务教

育的责任过多下放给地方，尤其是乡村。随着义务教育普及范围和规模的扩大，贫弱的乡村财力无法再担负农村办学责任，农村义务教育陷入了愈发严重的经费困境。

1986年《国务院征收教育费附加的暂行规定》中教育费附加率为1%，农村教育费附加一般通过纳入提留统筹的方

式来缴纳，提留统筹数额不超过农民人均收入的5%，1990

年6月又发文将教育费附加率提升为2%。农村教育集资是

一种一次性改善办学条件的方式，80年代其相关规定主要散见或隐含于一些文件之中，如“鼓励群众自筹经费办学”、“农村中学校舍建设投资，以乡、村自筹为主”等。在实践中，农村教育集资是大面积存在的，主要归县级政府审批和管理。90年代中后期计划生育政策效果显现，学龄人口减少，以及“普九”规划的实施与铺开，加剧了农村义务教育长期投入不足的困窘局面，致使以调整学校布局来节约教育经费的政策理念进一步强化。为推进“普九”进程，国家教委将全国30个省份划分为一片、二片和三片地区②，即东部发达地区、中部一般地区和西部贫困地区，中央决定以专项经费加大对中西部贫困地区义务教育的投入支持。

1995年，国家教委和财政部决定在1995～2000年组织实施“国家贫困地区义务教育工程”（简称“义教工程”），

总投入超过100亿元，其中中央财政专款39亿元[16 ]。专款主要投向中西部地区的国家级、省级贫困县，用于新建、