农村学校布局调整政策背景、形成、实施与启示

农村学校布局调整政策背景、形成、实施与启示摘要：从网点下伸、多种形式的分散办学到集中办学是30多年来农村学校布局变化的基本趋势。

农村一度呈现校点广布的办学格局，但分散办学经费负担沉重，在效率优先价值下农村学校布局调整政策逐渐萌动并合法化。

政策实施中，一些地方政府盲目撤并农村学校，强化了效率优先价值，尤其在快速城镇化进程中，撤并农村学校甚至被当成城镇化跃进的工具。

农村义务教育应重新树立因地制宜、从实际出发的政策理念，重申就近入学的重要性、正当性和法定性，摒弃效率优先，坚持公平优先、质量多元的农村教育发展观。

关键词：学校布局调整；农村义务教育；效率优先；城镇化中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2015）03-0022-082001年5月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局，农村学校布局调整政策正式颁行。

十余年来，农村中小学校数量剧烈减少，农村学校办学规模扩大、空间分布层级提高。

2012年9月，国务院发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，基本暂停了这项政策的实施，但在快速城镇化进程中，学校布局调整的实践在一定时期内仍无法完全停息。

从较长时期的纵向视角来看，农村义务教育学校布局的变化过程可以追溯至20世纪80年代，这一过程的背后是农村教育矛盾焦点、价值取向等方面的重大变化。

本文考察农村学校布局调整政策形成和实施的历史变迁过程，汲取其中的经验教训，为农村学校科学布局、农村义务教育健康发展提供合理建议。

一、1980年代分散办学为主的农村学校格局农村学校布局调整是随着教育和社会发展的需要而对农村中小学校空间分布和办学形式作出的调整与转换，表现为从20世纪80年代的分散办学逐渐转变为集中办学，从多种形式办学变为大面积实行规范化、寄宿制学校等正规形式。

20世纪80年代基础教育的主要任务是普及初等教育，农村义务教育学校实行就近入学原则下的网点下伸、多种形式办学，形成了分散办学为主的基本格局。

1980年中共中央、国务院《关于普及小学教育若干问题的决定》明确了80年代基本普及初等教育的目标，确立了多种形式办学的策略。

该文件指出：“鉴于我国经济文化发展很不平衡，自然环境、居住条件差异很大，必须从实际出发，因地制宜，采取多种形式办学。

力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近上学。

在办好全日制学校的同时，还应举办一些半日制、隔日制、巡回制、早午晚班等多种形式的简易小学或教学班。

”[1 ]这类全日制小学之外的办学形式一般称之为村学，对其教学和学习年限不做硬性要求，只要学好语文、算术即可。

1983年5月，中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》强调，“我国农村情况千差万别，农村教育一定要从实际出发，因地制宜。

办学应当坚持多层次、多种规格和多种形式”。

1986年国家教委等部委《关于实施若干问题的意见》重申采取多种形式办学的要求，“可在贫困边远、居住分散的地区举办适当减少课程门类、适当调整教学要求的村办小学或简易小学”[1 ]。

这种村学、简易小学和教学点深入偏远村庄、遍布农村的学校形态，一般被称为“网点下伸”，位于自然村的初小或教学班被形象地称为“下伸点”或“伸腿班”。

与网点下伸、多种形式办学相匹配的是就近入学原则，1986年《义务教育法》第九条规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。

这样，农村形成了校点广布分散的义务教育办学格局。

多种形式办学是一种从实际出发、适应当时农村经济文化落后状况的办学策略，强调就近设置学校，采取低重心的学校布局，方便适龄儿童顺利入学，蕴含着一种实事求是、相对公平的教育哲学观。

以湖南省为例，1983年10月《中共湖南省委、湖南省人民政府关于加强和改革普通教育的决定》（湘政发[1983]63号）要求，“办学形式和教学要求可以多样化，克服‘一刀切’的做法”，小学的办学形式和教学要因地制宜。

城市、县镇和农村的一般地区应办全日制小学；边远中区、少数民族地区和水上船民等，可办只开语、数、常三科的简易小学或教学班[2 ]。

在低水平的农村教育普及情况下，不强求统一标准和城镇标准的学校形式，而实行“村村办学”、兴办多样化的学校，符合当时农村的社会经济发展状况和农民的实际需要。

这有利于提升农村儿童入学率、扩大农民子女的受教育机会，也有利于促进学校与农村社区的融合，发挥农村学校的教育文化辐射功能，有效减少农民文盲的数量。

至1990年末，全国大约90%的人口地区已经基本普及了初等教育[3 ]。

二、农村学校布局调整政策的萌动与形成1. 农村义务教育的经费困境我国长期面临“穷国办大教育”的局面，教育经费短缺是制约教育发展的重大瓶颈。

与20世纪80年代农村分散办学相适应的是实行“两条腿走路”的方针，逐渐形成了分级办学、多渠道筹措教育经费的机制。

“人民教育人民办”是农村办学的普遍事实，农村教育费附加和教育集资成为农村义务教育经费的重要来源。

这种机制调动了地方办学的积极性，密切了农民与学校的相互联系，但同时也把举办义务教育的责任过多下放给地方，尤其是乡村。

随着义务教育普及范围和规模的扩大，贫弱的乡村财力无法再担负农村办学责任，农村义务教育陷入了愈发严重的经费困境。

1986年《国务院征收教育费附加的暂行规定》中教育费附加率为1%，农村教育费附加一般通过纳入提留统筹的方式来缴纳，提留统筹数额不超过农民人均收入的5%，1990年6月又发文将教育费附加率提升为2%。

农村教育集资是一种一次性改善办学条件的方式，80年代其相关规定主要散见或隐含于一些文件之中，如“鼓励群众自筹经费办学”、“农村中学校舍建设投资，以乡、村自筹为主”等。

在实践中，农村教育集资是大面积存在的，主要归县级政府审批和管理。

90年代中后期计划生育政策效果显现，学龄人口减少，以及“普九”规划的实施与铺开，加剧了农村义务教育长期投入不足的困窘局面，致使以调整学校布局来节约教育经费的政策理念进一步强化。

为推进“普九”进程，国家教委将全国30个省份划分为一片、二片和三片地区②，即东部发达地区、中部一般地区和西部贫困地区，中央决定以专项经费加大对中西部贫困地区义务教育的投入支持。

1995年，国家教委和财政部决定在1995～2000年组织实施“国家贫困地区义务教育工程”（简称“义教工程”），总投入超过100亿元，其中中央财政专款39亿元[16 ]。

专款主要投向中西部地区的国家级、省级贫困县，用于新建、改扩建校舍，以及购置教学器材、培训中小学校长和教师。

1995年6月，财政部、国家教委发布《中央义务教育专款（增量部分）使用管理办法》，规定该专款用于实施义教工程，要求工程的项目建设“始终以完成普及义务教育任务为目标，贯彻教育资源优化配置、合理调整学校布局的原则”[17 ]。

中央在加强对中西部贫困地区义务教育扶持力度的同时，也把调整学校布局、提高教育经费使用效益的价值理念附带其中，促使全国性的学校布局调整政策首先在中西部地区进行了酝酿和预演。

1995～1997年，义教工程在二片地区实施并在三片地区试点，1998～2000年重点向三片地区推进，共覆盖二片地区383个项目县和三片地区469个项目县，学校布局调整是其重要内容。

如湖北省要求所有项目县（市）根据“初小就近入学，高小适当集中，初中形成规模”的原则，合理调整中小学布局，凡是布局调整不到位的不准立项[18 ]。

同一时期，中央决策部门把中小学布局调整纳入了“普九”的常规活动，相关细节显示这与财政部门的力推有着较大关系。

1995年6月，国家教委在石家庄召开二片地区12省“普九”工作汇报会，国家教委主任朱开轩指出自然条件极其不利、地广人稀、交通不便的边疆地区、深山区、牧区、海岛等，要因地制宜普及义务教育，包括从实际出发办简易的多种形式的非正规教育[19 ]。

1995年11月，国家教委和财政部在广西桂林召开三片地区9省区“普九”工作汇报会，国家教委副主任柳斌强调9省区农村情况千差万别，一定要从实际出发，在举办正规教育的同时，要重视因地制宜发展非正规教育[20 ]。

同时，财政部副部长谢旭人在会议上要求，三片地区“普九”规划要注意与中小学布局调整相结合，通过学校布局调整，缓解教育经费紧张的矛盾[21 ]。

1996年12月，国家教委和财政部联合召开全国教育财务工作会议，强调要把中小学布局调整工作纳入“普九”规划[22 ]。

三片地区实行布局调整和集中办学的主要方式是修建寄宿制学校。

1997年3月，国家教委、财政部在广西百色地区田东县召开会议，指出要结合义教工程调整学校布局，在地广人稀、交通不便的地区，应集中办好一批寄宿制学校[23 ]。

1997年8月，国家教委、财政部在新疆伊宁召开会议，也提出要撤并过于分散的校点，在地广人稀、交通不便的地区办寄宿制学校[24 ]。

在三片地区义教工程规划编制办法中，对于学校的设点布局提出“对不到预定规模的孤立学校点（教学点），考虑能否用寄宿制方式予以撤销”[25 ]。

1998年5月，教育部长陈至立在三片地区义教工程签字仪式上强调，三片地区要下大力气合理调整现有学校布局，实行集中办学，努力办好一批寄宿制学校[26 ]。

在集中办学理念下，三片地区一些省份结合义教工程进行了撤点并校的实践。

1998年7月，内蒙古启动义教工程，要求“各项目旗县都要通过布局调整，实现集中办学，优化资源配置，最大限度地提高学校的规模效益；对不按要求做好学校布局调整的旗县，自治区将缓拨或停拨中央和自治区补助专款”[27 ]。

1999年1月，甘肃省教育工作会议要求，中小学要结合义教工程建设，对布局不合理的，该撤的要撤，该并的要并；就近入学不能过于分散，不能不考虑师生比问题，要适度就近、相对就近[28 ]。

截至2000年底，国家贫困地区义务教育工程所覆盖的项目县小学由20.36万所调整到18.69万所，减少了1.67万所[29 ]。

通过在二、三片地区实施该工程，优化教育资源配置、调整学校布局的理念在中央与地方之间进行了较为持续、紧密的互动，提高办学规模效益、节约教育经费的价值追求愈发强烈。

1998年教育部《关于认真做好两基验收后巩固提高工作的若干意见》，明确要求合理调整中小学校布局。

2000年3月，中共中央、国务院颁布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，试点取消乡统筹费、农村教育集资，并要求适当合并现有乡村学校，对教师队伍进行整顿和压缩。

调整农村学校布局的政策意图在经费困境中、在效率优先价值下不断发酵，昭示着全国性农村学校布局调整政策的呼之欲出和应运而生。

三、农村学校布局调整政策的实施演化1. 效率优先价值的延续与放大2001年5月，国家层面的农村学校布局调整政策正式出台后，各省份制定了本省的学校布局调整规划，一些省份设定了较明确的撤并目标。