城乡统筹理念下的我国城乡规划编制体系改革探索

□　王　芳，易　峥

城乡统筹理念下的我国城乡规划编制体系改革探索

［摘　要］《中华人民共和国城乡规划法》将城市和乡村纳入统一的规划编制和管理体系，促进了城乡统筹。各省市依据地方实际，在《中华人民共和国城乡规划法》和地方城乡规划条例的基础上，以城乡统筹为理念对城乡规划编制体系进行改革。基于此，研究分析了国家在规划编制体系方面所进行的创新以及存在的问题，归纳和总结了地方在省域层面、次区域层面、城市层面、县(市)域层面、镇层面、乡层面和村庄层面对城乡规划编制体系进行改革的途径和特点，以期为我国城乡规划编制体系改革提供借鉴。

［关键词］城乡统筹；城乡规划编制体系；改革

［文章编号］1006-0022(2012)03-0064-05　［中图分类号］TU981　［文献标识码］A

Urban-rural Planning Compilation System Reform With Urban-rural Integrate Development/Wang Fang,Yi Zheng

[Abstract] The Urban-Rural Planning Law of China incorporates city and countryside into one system and promotes their integrate development. On the basis of The Urban-Rural Planning Law of China, different provinces make amends according to their own actuality. The paper concludes national innovation and problems of the planning system, the approaches and characters of provincial,sub-regional, city, county, town, township, and village level planning reforms, and provides reference for future planning reform.[Key words] Urban rural integration, Urban rural planning compilation system, Reform

１引言

《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)[1]与《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)[2]虽仅一字之差，却体现了将城乡融入同一个编制体系以实现城乡统筹的理念。但《城乡规划法》所构建的城乡规划编制体系不能解决我国客观存在的地域差异问题，因此各省、市纷纷根据实际需求，在该理念的指导下积极进行城乡一元规划编制体系的改革探索。目前，国内对城乡规划编制体系的改革多关注于某一具体层面，如省域层面、小城镇层面和村层面等，还缺乏对整个规划编制体系的系统梳理。本文从城乡规划编制体系的角度出发，分析了国家层面的规划编制体系改革的途径及存在的问题；重点研究了地方各省市在规划编制体系各层次所进行的创新与改革，以对不断深入的城乡统筹规划改革有所启示。

２国家层面的规划编制体系改革

２．１途径和特点

２．１．１从“一法一条例”所确定的城乡二元规划编制体系到“一法”所确定的城乡一体的规划编制体系

在“一法(《城市规划法》)一条例(《村庄和集镇规

划建设管理条例》)”[3]

的指导下，我国传统的城市规划

编制体系的序列为“城镇体系规划—总体规划—详细规划”；村庄和集镇的规划编制体系的序列为“总体规划—建设规划”(图1)。

《城乡规划法》将城市和乡村纳入同一个法定规划编制体系，确定了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五个类别以及总体规划、详细规划两阶段的城乡规划体系(图2)。将城市和乡村纳入统一的规划编制体系，是国家层面规划编制体系最大的改革。

［作者简介］王　芳，硕士，重庆市规划设计研究院城乡发展战略研究所工程师。

易　峥，博士，重庆市规划设计研究院副总工程师，城乡发展战略研究所所长。

２．１．２强化了城镇体系规划的法定层级指导性

《城市规划法》将城镇体系规划作为一种规划类型，并没有明确上下层级的城镇体系规划存在法定指导关系。《城乡规划法》则确定城镇体系规划之间存在“全国城镇体系规划—省域城镇体系规划”的纵向法定指导层级①，强化了城镇体系规划的法定层级指导性。２．１．３细化了镇规划编制体系

应当说，“一法一条例”对镇规划编制体系在指导方面存在“真空”现象。《城市规划法》仅对镇总体规划的编制和管理进行了明确；《村庄和集镇规划建设管理条例》仅适用于非建制镇。由此可见，对镇而言，只有总体规划是法定规划，这显然与实际使用需求不符。《城乡规划法》则对镇规划编制体系进行了明确：镇规划分为总体规划和详细规划，这为镇规划的编制提供了法律依据。

２．２存在的问题

２．２．１省、市等区域层面缺失能覆盖全域、统筹城乡的规划

一方面，规划体系“见点不见面”。《城乡规划法》对规划体系的设置是按类型进行划分的，其重点放在了城、镇、乡、村庄的“点”上，忽略了由城和乡构成的一定区域的“面”。对于城市而言，法定层级最高的城市总体规划只是针对规划区进行了规划指导，而《城乡规划法》并没有对规划区与行政区域的关系做硬性规定，这也就意味着有相当一部分行政区域游离在城市总体规划之外。作为统筹城乡的重要行政单元—县域，在《城乡规划法》中根本没有得到体现，更谈不上在这个层面能编制一个覆盖整个县域的城乡规划。各类城乡规划覆盖的区域与我国实际的行政区域范围出现脱节，只有“点”而无“面”的规划，使得城乡规划在地域上也出现脱节。

另一方面，规划内容“见城不见乡”。我国的省、市、县范围内既有城，也有乡，但法定规划体系所界定的规划内容仍然局限在有建设行为的区域，如省域城镇体系规划的内容包括城镇空间布局和规模控制、重大基础设施布局等，并涉

及为保护生态环境、资源等需要严格控

制的区域，但并没有涉及到是否应该包

含乡的规划内容。由此可见，城市规划忽

略了非建设区域，其统筹区域城乡发展

的作用受到很大限制。

２．２．２镇、乡和村庄的规划体系复杂，

内容重复，割裂城乡

虽然我国的规划编制体系高度浓缩

为“五大类两阶段”，但在实际中，当针

对某个行政地域时，就会在规划衔接上

出现内容重叠的问题，在县以下的行政

单元中，这种重叠与矛盾就更为集中地

暴露出来。以与城乡关联最为密切的广

大小城镇为例，《城乡规划法》将镇规划

分为总体规划和详细规划两个阶段，且

需要划定规划区，在镇这一规划层级，城

乡地域本来就难以划分，将城与乡生硬

地分割开来，导致镇域规划管理缺乏依

据，削弱了小城镇在城乡统筹中的作用。

尽管乡集镇规划与村庄规划都是实实在

在的农村规划，但是也需要划定规划区，

把乡村居住功能、公共服务功能与生产

功能剥离开来。

在国家层面，近期也在有意识地引导

镇乡规划向全域覆盖。2010年中华人民

共和国住房和城乡建设部发布《镇(乡)域

规划导则》[4](试行)即是一种信号，该导

则规定镇(乡)域规划是镇规划和乡规划

的一种形式，规划区覆盖镇(乡)行政辖区

全部。镇(乡)域规划本应起到替代镇(乡)

总体规划的作用，但该导则回避了这一问

题，没有明确镇(乡)域规划与镇(乡)总体

规划的关系，结果将出现编制两个规划的

可能，增加了基层政策制定的负担，加之

该导则法律地位低，规划效力也大打折扣。

３地方层面的规划编制体系改革

基于《城乡规划法》，各省、市纷纷

依据实际需求对规划编制体系进行创新，

并在地方城乡规划条例中予以法定。截

至2011年10月底，全国共有37个省、

直辖市、地级市出台并开始实施地方城

乡规划条例，另有数十个省市正在编制

或者征求意见中。在贯彻统筹城乡发展

这一立法精神中，地方性立法对城乡规

划编制体系的深化有四个特点：一是新

增了城乡总体规划这一类型的规划，这

是当前城乡规划地方性立法的最大亮点，

如重庆市城乡总体规划、海南省城乡总

体规划、陕西一体化建设规划、浙江省的

县(市)域总体规划等，这类规划将统筹

城乡空间布局、统筹城乡基础设施和公

共服务设施作为重点。二是增加了对次

区域规划的指导，如浙江城镇群规划、江

苏及陕西的区域性城镇体系规划。三是

对规划区划定进行了创新，从强化城乡

统筹和区域统筹的需要出发，明确规划

要实现对行政辖区的全覆盖，实现“空间

规划管全域，城乡规划无缝衔接”，如我

国四个直辖市的行政全覆盖规划、成都

全域规划等。四是深化了乡和村庄规划

的编制要求及规定，将城镇体系规划延

伸至村镇体系规划，如重庆城乡总体规

划；或对乡规划进行细化，如北京和海南

等省市的乡规划(图3)。

本文选取在城乡规划编制体系改革中图１　“一法一条例”确定的规划编制体系图２　《城乡规划法》确定的规划编制体系