国家公园理念和发展模式辨析

【摘要】中国没有国家公园。而实际上在学术讨论以及一些法规性文件中却早已出现，我国现行的风景名胜区和自然保护区已具有国家公园的理念与模式。而在我国国家公园的理念和发展模式并不统一，要从借鉴IUCN保护地分类体系构建我国保护地分类体系以及国家公园理念入手，构建我国的保护地和国家公园法律体系，建立分级分类分区管理制度和有效率的产权结构制度，在利用与保护、开发与管理之间寻求平衡，从而确立我国国家公园的理念和发展模式。

【关键词】自然保护地；风景名胜区；国家公园；发展模式；构建

【写作年份】2009年

【正文】

2005年香格里拉普达措国家公园开始规划建设，2007年6月21日揭牌，宣告中国第一个国家公园正式挂牌成立。2008年6月6日中国国家林业局批准云南为国家公园建设试点省，2008年10月8日由中国环境保护部和国家旅游局正式宣布试点建设中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。而早在1994年3月4日中国建设部发布的《<中国风景名胜区形势与展望>（绿皮书）》明确指出“中国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。中国国家级风景名胜区的英文名称为National Park of China。”一时间，关于中国的第一个国家公园到底在哪里？国家有关部门批准建立国家公园的法律依据何在？“国家公园”到底有没有一个统一的理念和发展模式？……如此多的疑问便不绝于耳。在这样的背景下，我们有必要对国家公园的理念和模式以及我国国家公园制度的相关问题进行研究、梳理是非常有必要的。

一、国家公园理念的提出和演进

建立国家公园的理念，即为人们的愉悦和自然保护而建立自然保护地的理念，一般认为最早是由一位叫乔治·卡特林(George Catlin)的艺术家首先提出。他在1832年去一个名为达科塔斯(Dakotas)的印第安人部落的路上，对美国西进扩张带给印第安文明和野生世界的影响深感焦虑，认为它们应该受到保护。他写道“通过政府的某些保护性政策……在一个巨大的公园里……一个国家的公园，里面有人有兽，在充满野性与生机的最美自然世界里！”到1864年，美国国会授予加州的优诗美地峡谷(Yosemite Valley)为州立公园并实行保护。八年后的1872年，美国国会将位于怀俄明州和蒙大拿州边界风景奇异的黄石(Yellowstone)地区保留为“公众的公园”，黄石成为世界上第一个国家公园。由此发端，国家公园的理念和发展模式成为自然保护和利用的一种重要形式，在美国逐步形成了其国家公园和保护地体系，国家公园的理念和模式在世界各国也得到迅速发展。但是对国家公园的概念和模式并无统一的认识，世界各国的国家公园的内涵也有较大差异。

黄石国家公园法（1872年，Yellowstone National Park Act）将国家公园确定为“为了人们利益和欣赏目的的大众公园或休闲地”，达到“保护并防止破坏或损坏，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”的目的，防止“由不明智的捕鱼和游乐产生的破坏”。《美国国家公园管理局组织法》（1916年，the National Park Service Organic Act）规定建立国家公园的“目的是保护景观、自然和历史遗产以及其中的野生动植物，以这种手段和方式为人们提供愉悦并保证它们不受损害以确保子孙后代的福祉。”可以看出，美国的国家公园体系从黄石公园时期的单一自然区域发展到不仅包括自然区域还包括历史遗址。“目前的美国国家公园体系包括自然、历史与游憩三大块，20种小类，388处。国家公园只

是其中的一种小类，列入IUCN体系Ⅱ类型的只有205处。”[1] 仅就自然区域而言，如果按照IUCN[2] 的分类，美国的国家公园体系可以分别归入到保护地(Protected Area)全部六个类别之中。

中国台湾地区1972年开始实施《国家公园法》以来,目前已建立了七大国家公园，根据其《国家公园法》第1条和第6条，国家公园是台湾特有之自然风景、野生物及史迹，并可供国民之育乐及研究的区域。可以选定为国家公园的区域应当具备以下条件：具有特殊自然景观、地形、地物、化石及未经人工培育自然演进生长之野生或孑遗动植物，足以代表台湾自然遗产者；具有重要之史前遗迹、史后古迹及其环境，富有教育意义，足以培育国民情操，需长期保存者；具有天赋育乐资源，风景特异，交通便利，足以陶冶国民情性，供游憩观赏者。可见台湾国家公园主要指自然和自然遗产，其国家公园的理念和标准与IUCN保护地体系第Ⅱ类型较为接近。

根据联合国环境规划署(UNEP)于2003年9月发表的《2003年联合国保护区名单》，世界上所有已知保护区的总数目现已超过10万个。[3] 它们建立的原因、标准、名称各不相同。为改变这一状况，提醒各国政府保护区的重要性，建立统一的保护区术语以提供国际分类标准以及收集、处理和传播保护区的信息，世界自然保护联盟国家公园和保护区委员会（CNPPA），历经近四分之一个世纪，提供了保护地分类的指导意见。1969年，IUCN首先确定了“国家公园”这个概念，并认为“一个国家公园，是这样一片比较广大的区域：= 1 \* GB2 ⑴它有一个或多个生态系统，通常没有或很少受到人类占据及开发的影响，这里的物种具有科学的、教育的或游憩的特定作用，或者这里存在着具有高度美学价值的自然景观；= 2 \* GB2 ⑵在这里，国家最高管理机构一旦有可能，就采取措施，在整个范围内阻止或取缔人类的占据和开发并切实尊重这里的生态、地貌或美学实体，以此证明国家公园的设立；= 3 \* GB2 ⑶到此观光须以游憩、教育及文化陶冶为目的，并得到批准。”1978年，世界自然保护联盟公布了CNPPA保护区分类、目标和标准的报告，出版了第一版保护地国际分类体系，拟定了10个类别的保护地。然而，1978年分类系统有许多不足，因此，CNPPA于1984年成立了一个工作组，审查保护地分类体系并进行必要的修改，1994年，IUCN出版了《保护地管理类别指南》(Guidelin for Protected Area Management Categories)一书，确立了新的保护地分类系统并建议世界各国依照实施。而对于国家公园1994年的分类系统与1978年分类系统是一致的。《保护地管理类别指南》（1994年，IUCN）将国家公园(National Park)纳入保护地(Protected Area)[4]六个类别之第二类，并认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和/或海洋自然区有以下要求：= 1 \* GB2 ⑴为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护，= 2 \* GB2 ⑵禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动，= 3 \* GB2 ⑶为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。[5]

IUCN在《保护地管理类别指南》中还具体描述建立国家公园的目的、管理目标、选区标准以及管理机构的职责，从而构成了IUCN国家公园的理念和发展模式的核心：

1.建立国家公园的目的是生态系统保护和游览。

2.管理目标是保护国家级和世界级自然景观区，为精神、科学、教育或旅游等服务；尽可能按自然状态，长久保存典型的自然地理区、生物群落、基因资源及其生物属种，维持生态稳定性和多样性；保持该区域的自然状态或接近自然状态，对宗教、教学、文化娱乐等旅