绩效考核的演变历史

摘要:回顾美国政府绩效评估演变的历史轨迹,不难发现,它最早可以追溯到1906年纽约市政研究院的绩效评估实践,至今已有近百年的历史。美国政府绩效评估大致经历了萌芽时期、绩效预算时期和全面发展时期三个历史阶段,它是特定时期的政治、经济和社会文化环境的必然产物。其侧重点各不相同,从注重部门效率、行政投入、行政产出,到关注绩效预算、实行成本控制,最后发展到对整体效率、结果、有效性和绩效目标的实现。

根据公共行政理论的历史演变和不同时期政府绩效评估的主要特点,我们认为,可以把美国政府绩效评估的历史划分为三个主要阶段:其一,萌芽时期(1900-1940),效率是这一时期政府绩效评估的核心价值取向,出现了一些专门研究政府绩效的组织和学术团体,并把绩效评估引入政府的评估实践中,例如,纽约市政研究院的建立及其对纽约市政府的评估实践;其二,绩效预算时期(1940-1980),这一时期的绩效评估继续强化“效率”这一核心价值,并通过预算手段控制支出以实现经济意义上的高效率;其三,全面发展时期(1980-2000),这一时期的政府绩效评估在关注效率的同时,也强调公平的重要性;绩效评估不仅仅是一项评估技术,而是与组织的战略规划、预算、管理过程和公民参与等因素相结合,并逐渐形成一种新的管理制度———绩效管理制度。

20世纪80年代中期以来,国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动,政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。

英国、美国成为了公共组织绩效评估方面引导潮流的积极实践者。在英、美的带动与影响下,荷兰、澳大利亚、新西兰等国政府也积极地应

用绩效管理与绩效评估方法对政府行为实行绩效监控。1990年代开始,日本、韩国等亚洲国家进行了大刀阔斧的政府改革,分别先后引入类似政府绩效评估的“行政评价”、“制度评估”,以此来回应来自国内外的新的挑战。各国推进绩效评估的一个核心特点就是将绩效评估与政府改革、政府再造紧密结合起来。其特点概括起来主要有:

坚持以公民为中心,以公民满意为政府绩效的终极标准,评估过程有公民广泛参与。美国1993年戈尔报告所提出的改革四大原则里,其中第二项即为“顾客优先的原则”,这一原则由具体四个步骤来体现:倾听顾客的声音,让顾客来选择;使公共组织之间相互竞争;创造市场动力;利用市场机制解决问题。在1994年和1995年国家绩效评审委员会又出版了两份报告:《顾客至上:服务美国民众的标准》;《顾客至上:95年服务美国民众的标准》;英国在绩效示标设计上体现了外向特征和多样化的满意度调查,民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。

高层领导人的大力支持和积极推动，是电子政府绩效评估受到极大重视和推广的关键。从美国的情况来看，在布什总统的总统管理议程（PMA）的五项行动计划中，推行电子政府是其中一项，其他四项分别为：对人力资源的战略管理、财政和绩效评估相结合、竞争性的资源调配以及改善财务管理。这五项计划目标彼此相关的，绩效是它们的共同的思路，最终旨在建立一个“以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础”的政府。在加拿大，1999年10月，加拿大总理克雷蒂安明确表示将在该国推行电子政府，并提出到2004年实现加拿大公民能够随时、随地获取政府所提供的在线信息和服务。

1.完善电子政府绩效评估制度保障体系

从国际经验看，电子政府绩效评估工作的推进依赖于相对完善的外部制度环境，尤以美国2002年通过的《电子政府法》为标志。中国应

逐步建立电子政务建设的法规体系，切实加强电子政府评估相关制度建设，加大对政府财政预算内支出的监管，完善相应的激励和约束机制，逐步制定和完善相关法律法规，使电子政府绩效评估工作逐步纳入制度化、规范化的轨道。

2.建立科学完整的电子政府绩效评估框架

从国际趋势来看，电子政府绩效评估已从原来的仅重视技术或基础设施的评估转为对产出、结果与影响的全面关注。笔者认为，全面的电子政府绩效评估应该至少包括四个方面：一是对电子政府投入产出效率，包括电子政府的资金、人力、物力等投入，以及包括网络设施、应用系统、信息资源、安全体系等的产出，总体原则是成本控制；二是内部提升，包括组织流程优化、管理体制完善、人力资源建设，以及可持续发展能力等；三是电子政府在公共领域产生的价值，包括政治、经济、社会、文化等各个方面；四是用户满意，包括服务成熟度、用户满意度、对政府信任度等。

3.形成适应国情的电子政务绩效评估模式

从国际电子政务绩效评估实践看，按照评估主体的不同，电子政务绩效评估有内评估和外评估之分，两者各有优势，是互为补充的关系。

从美国、加拿大政府电子政务管理的实践看，应当以内评估为主，辅之以外评估，这样既能够保证评估的完整、全面和权威性，又能够动员社会力量，增强评估的开放性。目前我国电子政务绩效评估采取了以外评估为主的方式，只有个别省市采取了以内评估为主的方式。当前应该将内评估和外评估充分结合起来，今后逐步转向以内评估为主，外评估为辅的发展模式上来。内评估主要用以评估政府内部电子政务建设情况和电子政务对政府产生的内部收益情况，外评估主要评估电子政务对社会产生的收益以及社会用户对电子政务的满意程度。