善治视野下的协同治理研究

世纪90年代以来,为应对全球性问题的挑战,弥补市场和政府的不足,克服传统垂直型、单向度的国家统治方式的不适应,照顾公民直接参与的民主需求,“治理”与“善治”理论在西方风起盛行。

治理是对公共事务全球化、复杂化和跨界性等问题的回应，是对单中心治理范式的挑战，也是对政府和市场两种机制的超越。

治理倡导公共管理主体的多元化,是政府与社会之间网状互动的管理过程。

治理的目标取向是“善治”,即可以避免“无效治理”并使公共利益最大化的社会协作管理过程。

善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。

那么，多元主体间应如何行动？善治的预期如何实现？笔者认为，协同治理正是实现从治理到善治的必经途径。

目前已有研究中对于什么是协同治理，为什么要倡导协同治理等问题的认识尚不确切，亦不深入。

在善治视野下，纠正现有研究的误区，重新厘定协同治理的概念及内涵，将对治理理论的发展具有重要的理论价值与现实启示。

1、现有协同治理的研究综述国内“协同治理”词汇最早见于采访和会议纪要中专家学者的零散观点。

复旦大学桑玉成教授“把政府与人民的这种“合作共事”关系视为现代政治文明进程中的“官民协同治理”取向。

认为，“官民协同治理”的本质在于提倡将人民视为管理的主体，视为国家的主人，并以此来承担对于公共事务的责任。

[1]孙鸿烈院士“强调管理并非仅是政府所为，它基金项目:山东省２０１０年度软科学研究项目：“优化科技资源推进山东省城市化战略研”；山东省教育厅人文社科研究成果（批准号：Ｊ１０ＷＣ５５）。

作者简介:李辉（１９７８－），女，汉族，辽宁沈阳人，中国石油大学（华东）人文社会科学学院讲师，管理学博士。

研究方向为公共治理，公共部门绩效管理等。

任晓春（１９８３－），男，汉，山西平遥人，吉林大学行政学院博士研究生。

摘要：善治的本质特征在于，它是政府与公民对公共生活的合作管理，是使公共利益最大化的社会管理过程。

善治视野下，协同治理正是通过主体间资源和要素的良好匹配，达到政治国家与公民社会合作关系的最佳状态，是实现从治理到善治的途径。

通过分析并重新厘清协同治理概念，指出协同治理的内涵为主体间合作的匹配性、一致性、动态性、有序性和有效性，同时，探析协同治理的观念指导、方法论及技术手段等理论价值。

关键词：治理，善治，协同，协同治理中图分类号：Ｄ０３５善治视野下的协同治理研究李 辉1 任晓春2（1 中国石油大学 人文社会科学学院 东营 257061； 2 吉林大学 行政学院 长春 130012）还包括非政府组织和机构的参与，以及民众的参与。

”中国科学院地理科学与资源研究所副所长李秀斌研究员评论称，“孙鸿烈院士提出了一个值得人们高度重视的理念，即‘协同治理’（Governance ）的理念”。

[2]这些观点中的协同治理主要指涉政府、非政府组织、公民等共同参与公共事务的多主体合作，可以理解为“合作共事”或者“合作治理”。

近年来，有学者从“协同”与“治理”两个概念出发，对协同治理概念及内涵进行了阐述。

陆世宏认为，协同治理理论的内涵包括：治理主体多元性、治理权威多样性，以及机构之间的自愿平等与协作。

[3]何水认为，“所谓协同治理，是指在公共管理活动中，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素在网络技术与信息技术的支持下，相互协调，合作治理公共事务，以追求最大化的管理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。

”[4]刘光容将政府协同治理定义为：“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公威、协同规则、治理机制和治理方式，共同合作，共同管理公共事务的诸多方式的总和。

”[5]以上关于协同治理概念的论述近乎等同于治理理论所强调的平等、合作、多中心和网络化的观点，没有实现对治理理论的超越和发展。

郑巧、肖文涛指出，协同治理的内涵：治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。

[6]孙磊也提出，协同治理强调系统的协同性、系统演化的动态性、秩序形成的自组织性。

[7]总的来说，目前学界对协同治理概念的认识尚不确切、也不深入。

特别是部分论述将协同治理等同于治理，仅成为治理的一个口号，而未超越治理理论的已有内涵。

2、善治视野下协同治理概念的重新厘定善治视野下，强调主体间资源和要素的良好匹配；强调通过资源共享和优势互补，实现最小成本和最大化公共利益。

深入理解协同的概念，我们发现，协同治理与善治的理想预期具有内在的吻合。

２．１协同概念的理解借助中西语系的语言学阐释、管理学中的战略协同理论，及物理学家赫尔曼·哈肯的协同学观点，我们可以对协同概念进行溯源，并分析概念的实质。

2.1.1协同概念的溯源汉语语系中，协同一词古而有之。

《辞源》中将协同解释为：和合，一致。

《后汉书·桓帝纪》：“激愤建策，内外协同。

”[8]协同反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。

协同的英文单词“Synergy”来自于希腊语“Synergos”。

“s y n”表示“t og e t he r”，即在一起引起的协调与合作；“e rg y”表示“w o rk i n g”，即组织结构和功能。

那么，“Sy n e rg y”不仅有协调合作之意，而且强调由于协调合作而产生新的结构和功能，强调协调合作的结果。

美国著名战略专家安索夫借用投资收益率确立了协同的经济学含义，亦即为什么企业整体的价值有可能大于各部分价值的总和。

在他看来，这是由于公司各部分价值之间实现了良好的匹配，实现了价值的增值。

“协同模式的有效性部分地源于规模经济带来的好处。

”[9]同时，将“一个企业中积累的知识和经验应用于其他新的企业”[10]也可能产生协同。

按照安索夫的观点，协同“是公司与被收购企业之间匹配关系的理想状态”[11]，是这种良好匹配所带来的整体功能大于局部功能之和的效应。

日本战略专家伊丹广之（1980）对安索夫的协同概念进行了比较严格的界定，将资源分为实体资源和隐形资源。

认为，只有当企业开始使用它的隐形资源（形象、信用、知识等）时，才能产生真正的协同效应。

总之，战略学中的协同概念旨在强调部分之间相互匹配的理想状态，强调整体功能大于局部功能之和的效应。

物理学家赫尔曼·哈肯的协同学观点认为，协同（Syne rgy）是指系统的各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效应，这种效应可以使整个系统形成个体层次所不存在的新的结构。

哈肯发现，激光之所以与普通灯光不同，最重要的是，在这一过程中，发生了系统结构的突变，大量原子的行为由杂乱无章变为井然有序，形成了新的宏观结构。

与战略协同理论的观点相比，哈肯的协同观点不仅强调功能的放大，而且注重新的、有序结构的产生；不仅在于量的积累，而且注重质的飞跃。

2.1.2协同概念的实质综合以上论述，协同概念的实质在于：首先，协同是一种状态，强调部分之间的合作性、集体性和匹配性，强调部分之间彼此啮合、相互依存、利益共享、风险共担的局面。

第二，协同更是一种结果，是部分之间相互联系所产生的整体效应或集体效应。

这种效应既包括整体功能的放大，也包括产生新的、有序结构的质的飞跃；既可来源于实体资源的整合，也可来源于隐形资源的共享。

第三，协同也可用于表示主体间密切配合、协调工作的行为。

在具体使用中，常常与协作、协调、合作等概念混用。

当协同表示主体间合作行为时，有必要对其与协作、协调和合作的概念进行简单区分：（1）合作是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动。

其本身指代联合行动、共同完成，而并不强调程度和结果。

协作、协调、协同都可以用于表示合作行为，但程度和形式有所区别。

（2）协作，一般用于生产劳动中，是与分工相对应的概念，其实质是将制造完整产品的整个劳动分解成更加明晰和单一的作业任务并由不同的人分头完成，产品的完成将是由这些不同任务或劳动再集合起来的结果。

[12]协作与协同的区别在于：协作是一种简单的集合，协同则强调合作的融合度与复杂性；协作是一种机械的配合，协同则强调合作的灵活性和人性化；协作是一种程序化的组合，协同则强调合作的不确定性和主观能动性。

（3）协调是指正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境。

而协同更加强调合作中的结合性、整体性、一致性和外向性，是一种积极的、广泛的、灵活的、高度融合的合作模式。

协调与协同的区别在于：协调建立在各自利益基础上，较为看重短期利益得失，旨在解决具体的矛盾和问题，属于被动的、局部的、问题导向的合作模式。

而协同以共同利益为动机，以相互啮合、相互促进的良好关系为导向，是一种积极、主动、立足长远的合作行为。

２．２治理概念的理解自从治理日益成为显学以来，国内外学者从多学科、多角度对其概念进行广泛讨论，结论已相当成熟。

概念不同理解之间已非认知的差异，而是用法的区别，即治理已成为一个多义词，被用于多种56语境。

罗茨列举了作为最小国家的治理、公司经营的治理、善治的治理、社会控制系统的治理、自组织网络的治理六种概念[13]。

格里·斯托克区分了治理概念的不同用法，包括：效率与负责任政府的同义语、泛指公私机构和自愿社团的互相依存、出于修辞而无实质意义、用来作为削减公共开支的理由。

[14]陈振明从主体不同区分了治理的三种用法：基于政府管理的治理、基于社会自组织的治理、基于网络化的治理。

[15]等等。

目前认同度较高的概念是全球治理委员会的定义，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

治理主体的多元化、治理方式的多样性，治理过程的合作性、治理机制的网络化，是这一概念的核心特征，倡导多元主体合作共治是这一概念的理论精髓。

２．３协同治理的概念及内涵我们认为，协同治理是指处于同一治理网络中的多元主体间通过协调合作，形成彼此啮合、相互依存、共同行动、共担风险的局面，产生有序的治理结构，以促进公共利益的实现。

将协同概念用于治理中，并非协同与治理的简单拼凑，也并不等同于平等、合作、多中心和网络化的治理理论。

协同治理包含合作治理之义，又不仅限于简单合作，是在治理理论的基础上强调合作治理的协同性。

其内涵包括：（1）匹配性，强调合作主体间资源和能力等要素的互补性和协调性，是主体间形成合作治理关系的潜在可能性，也是识别合作机会的条件。

（2）一致性，是指主体间合作的共同利益与共同目标的一致性，以及集体行动的一致性。

只有多元治理主体间在共同利益和共同目标的基础上，积极配合、一致行动才能有效整合治理资源，充分发挥多方优势，实现“良好的治理”。

（3）动态性，是指主体根据治理过程中主体间合作的不确定性和随机性所作出的动态性回应。