第5章 中国现行土地所有制

沈阳建筑大学教案用纸

第5章中国现行土地所有制

第一节中国现行土地所有制的性质和形式

我国《土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

一、国有土地所有权的主体与客体

我国《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”这就明确了我国国家土地所有权主体代表是国务院。

根据我国《宪法》，我国国有土地的客体是：①《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。

②《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”

我国《土地管理法实施条例》对国有土地的客体作了具体规定，即下列土地属于全民所有（国家所有）：①城市市区的土地；②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；③国家依法征收的土地；④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

二、集体土地所有权的主体与客体

我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此，我国集体土地所有权的主体是村集体经济组织或者村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组和乡（镇）农村集体经济组织。

我国集体土地所有权的客体，根据《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”

第二节中国现行土地所有制的建立和发展

一、农村土地农民集体所有制的建立和发展

（一）开展土地改革运动，没收、征收地主、富农的土地，无偿分配给无地少地的农民，把封建半封建的土地所有制改变为农民个人土地所有制（二）开展农业合作化运动，对个体农民经济进行社会主义改造，逐步把农民个人土地所有制改变为农业生产合作社集体所有制

（三）开展人民公社化运动，把土地的农业生产合作社集体所有制变更为人民公社所有制，后又变更为“三级所有、队为基础”的制度

（四）通过《宪法》和《土地管理法》，进一步明确农村土地的农民集体所有制

二、农村土地国家所有制的建立和发展

中国农村中的社会主义土地国有制，主要是在解放初期经过土地改革运动确立的。

中华人民共和国成立后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，通过立法手段把这些大荒地、大森林、大草原和部分其他土地收归新成立的国家所有，构成了农村国有的土地。

1982年通过的《宪法》和1996年公布的《土地管理法》，对农村和城市郊区的国有土地作了进一步的明确规定。

三、城市土地国家所有制的建立和发展

（一）接管和没收帝国主义、官僚资本主义、国民党政府及反革命分子等占有的城市土地，无偿地把它们变为国有土地

（二）改造资本主义工商业、私营房地产公司及房地产业主拥有的城市地产，用赎买的办法把它们转变成国有财产

（三）以城市建设征收土地的方式，把城乡非国有土地转变为城市国有土地（四）通过法律程序，把城市其余尚未国有化的土地变为国家所有

除以上方式外，中国扩大城市国有土地还有两种方式：一是购买；二是拨用。

第三节中国现行土地征收制度

一、土地征收的概念和特征

一般来说，土地征收是指国家或政府为了公共目的强制取得土地所有权人的土地，并依法给予补偿的行为。世界上大多数国家都有土地征收制度。英国法律称之为“强制收买”，法国、德国法律称之为“征收”，日本法律称之为“官地收回”，而我国法律则称为“土地征收”。

我国《宪法》和《土地管理法》都规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。具体讲，我国的土地征收是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有的土地有偿转为国有的措施。

我国土地征收具有以下特征：

（1）土地征收以公共利益为目的。各国有关征收土地的概念和称呼虽不完全相同，但有一点是共同的，即征收的目的应是公共利益的需要，只不过对什么是公共利益，公共利益的标准和范围有不同的理解和规定。我国有关公共利益范围的界定目前还比较原则，缺少具体明确的规定。

（2）行使征地权的主体只能是国家。只有国家才能在国家建设征收土地法律关系中充当征收主体（实际行使征地权的是各级土地行政主管机关和人民政府）。虽然直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人，但一切单位和个人只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机构提出用地申请，并在申请被批准后获得土地的使用权。

（3）征地的标的只能是集体土地。根据我国法律规定，征地的标的只能是集体所有的土地。集体所有的土地被征收后，被征土地则由集体所有变为国家所有。

（4）征地行为具有强制性。根据法律规定，土地征收法律关系的产生并非基于双方的自愿和协商一致，而是基于国家的单

方意思表示，无需被征收土地的所有人同意，征地行为具有很强的行政强制色彩。

（5）征收土地应以土地补偿为条件。国家建设用地虽然并不遵循平等自愿、等价有偿的原则，但这种征收也不同于无偿没收或无偿地强制性进行，而是按照国家法定的标准有偿地强制性进行，土地征收要支付各项补偿费用。

【2004年3月14日公布实施的《宪法》修正案规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》修正案首次明确提出了土地征收与土地征用的概念。随后，2004年8月28日对《土地管理法》进行了第二次修正，将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给与补偿。”将原有条款中的“征用”修改为“征收”。但征地补偿标准没有改变。从理论上讲，《宪法》和《土地管理法》的相关修正为中国土地法和物权法明确区分土地征收和土地征用奠定基础，并推动中国的征地立法制度更加规范和严谨。

征收与征用的区别见表。

因此，土地征收与土地征用从区别上看：首先，二者的法律效果不同。土地征用是土地使用权的改变，土地征收则是土地所有权的改变。这是两者最主要也是最本质的区别。其次，二者的补偿不同。在土地征用的情况下，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物；而在土地征收的情况下，不存在返还的问题。由