我国垄断行业的性质_构成与分类改革战略_潘胜文

一、引言

近年来，行业暴利、不公平竞争、职工高收入、高管高薪酬、内部无效率等问题将垄断行业推到了风口浪尖之上，改革垄断行业的呼声也日渐高涨。在国内理论界，垄断行业改革问题也是近几年学者们关注的焦点，这几年来研究垄断行业问题的成果非常多，但是，哪些行业才算是垄断行业呢？这些行业存在的垄断其性质又是什么呢？根据笔者的归纳，国内理论界对我国垄断行业的性质与内涵的理解有以下几种较为普遍的观点。

一种观点将垄断行业看作是自然垄断行业。赵武军（2006）在研究垄断行业市场化改革路径时，

将电力、电信、民航、铁路、自来水、天然气等自然垄断行业看作是垄断行业，而且在论文中基本上是用“自然垄断行业”来代替“垄断行业”①。据笔者了解，目前，国内有不少的学者在研究垄断行业问题时，为了研究的便利，都采用这种处理方式。的确，我国当前的垄断行业大都具有自然垄断属性，以上学者可能也是基于这一点，在研究垄断行业市场化改革时，只提自然垄断行业。但是，在

我国，不是所有的垄断行业都具备自然垄断属性，

石油石化、新闻出版、烟草、盐业等行业都是我国比较典型的垄断行业，但这些行业基本上都不具有自然垄断属性。显然，如果将我国的垄断行业看作是自然垄断行业，就缩小了我国垄断行业的内涵；研究垄断行业的改革只将自然垄断行业作为研究对象显然也是欠妥当的。

另一种观点认为垄断行业就是行政垄断行业。高尚全、尹竹（2003）认为，“

从目前看，行政性垄断大致可以区分为区域性行政垄断和行业性行政垄断两种形式”，“现在的垄断可以说主要是行业性的行政垄断。”②张传学（2006）认为，“

我们通常将以国家特殊政策和行政权力为依托获取高额垄断利润的行业称为垄断行业，这是一种典型的特殊利益集团，主要包括烟草、电力、电信、金融、保险、证券、石油、化工、航空、铁路、房地产、供*本文系国家社会科学基金重点项目“

基于政府管制视角的垄断行业性质及分类改革探索”（编号：14AJL005）和“国有垄断行业要素收入分配结构偏差与调整对策研究”（编号：13BJY071）的阶段性成果。

潘胜文周维第

摘要：在我国，所谓的垄断行业并不是西方市场经济国家所说的纯经济性垄断行业，我国的垄断行业与行政垄断、自然垄断、所有制垄断以及政府管制交织在一起，性质尤其复杂。我国垄断行业的性质是行政垄断，而垄断行业的行政垄断壁垒来自于政府经济性管制。当前，经济性管制的对象应包括自然垄断产业、潜在竞争产业、存在严重信息不对称且其运行存在很强外部性的产业以及基于社会目标的经济性管制产业等四大类行业。因此，垄断行业的改革应该根据这四种垄断行业的具体特征，实施不同的改革战略。

关键词：垄断行业；政府管制；行政垄断；自然垄断中图分类号：F276文献标识码：A 文章编号：1003－854X （2014）09－0057－07

我国垄断行业的性质、构成与

分类改革战略*

经济

气等。”③吕祥永（2006）认为，“中国的垄断行业和一般国家的垄断行业有所不同：一是中国垄断行业的形成不是由于竞争出现生产集中而形成垄断，而是由政府某一部门单独经营而形成的。二是中国的垄断行业与政府部门结合得非常紧密，它不是靠经营形成垄断，而是由政府的一个部门转化而来。如石油、石化、电力、电讯等都是靠政府权力来实行垄断。”④从中可以看出，该作者实际上是将垄断行业笼统地看作是行政垄断行业，虽然将我国的垄断行业等于行政垄断行业也没有什么问题，因为在我国自然垄断行业也是行政垄断行业，但笔者认为，为了深入研究我国垄断行业的垄断壁垒产生的真正原因，还是要区分垄断行业的自然垄断属性和纯行政垄断属性。

从现有的研究成果看，大多数国内学者都认为我国的垄断行业包括行政垄断行业与自然垄断行业。王学庆（2003）认为“垄断行业可以分为自然垄断行业和行政垄断行业”⑤，并将电力、电信、铁路等12个行业归于自然垄断行业，而将石油石化、广播电视、烟草等5个行业归于行政垄断行业。“价格上涨的微观基础研究”课题组（2012）基于行业经济技术特征角度，将垄断行业分为自然垄断行业、行政垄断行业和其他垄断行业，他们将水、电、燃气、铁路等归为自然垄断行业；而将烟草、石油石化等划为行政垄断行业；由于信息技术变革导致通讯物理载体由有线扩展出无线，通信服务业的自然垄断属性大为下降，因此，他们将通信服务看作是其他垄断行业⑥。由于自然垄断行业一般是政府管制的行业，也是事实上的行政垄断行业，因此，以上两种观点实际上是一致的，笔者也认同以上学者的观点，我国的垄断行业就是行政垄断行业。但笔者研究发现，持有这些观点的学者没有直接论述到，或者没有论述清楚这些行政垄断行业的垄断理由。另外，基于垄断行业内涵的复杂性特征，也有些学者在论述垄断行业问题时干脆采取回避的态度，根本就不对垄断行业的内涵进行界定。显然，这种做法是不负责任的。党的十八届三中全会明确提出，今后的改革方向就是要让“市场在资源配置中起决定性作用”。笔者认为，在当前，行政垄断就是阻碍市场在资源配置中发挥决定性作用的一个重要障碍，深化垄断行业的改革迫在眉睫。

二、我国垄断行业的性质及垄断的理由

笔者认为，我国垄断行业的垄断性质是行政垄断，而行政垄断的理由来自于经济性管制，其内在逻辑框架结构如图1所示。

1．我国垄断行业的性质

众所周知，垄断就意味着市场进入壁垒的存在。一个行业如果被称作是垄断行业就意味着该行业存在着严重的市场进入壁垒。曼昆从进入壁垒来源角度把垄断划分为三种类型：市场垄断、自然垄断和行政垄断。我国经济学界也通常从垄断壁垒的来源角度将垄断分为以上三种类型。在这三种类型中，市场垄断也称纯经济性垄断，是指因市场力量或技术原因导致的垄断。如微软视窗在电脑操作系统领域的垄断地位，我国的北大方正在激光照排系统领域的垄断地位，格兰仕在微波炉市场的垄断地

图1我国垄断行业的性质及类型结构示意图

位等。这些行业的垄断属于纯经济性垄断，很显然，我国所谓的“垄断行业”并不是指这种纯经济性垄断行业。

我们认为，我国垄断行业的垄断壁垒来自于政府，具有非常明显的行政垄断属性，而自然垄断领域与纯行政垄断领域都属于我国垄断行业的范围。但是，这些行业为什么会存在政府行政垄断的壁垒呢？或者说，政府对这些行业实施行政垄断的理由是什么呢？要回答以上问题必须从政府管制角度入手。

2．基于政府管制视角的垄断行业实施垄断的理由

我国垄断行业的垄断壁垒来自于政府管制，政府管制也称政府规制（government regulation），是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构）依据一定的法规对被管制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为⑦。政府管制是对市场失灵的一种反应，是克服市场配置资源缺陷的一种不可或缺的制度安排。同时，也是整个经济系统的一个内生变量（新制度学派的观点）。具体来讲，政府管制主要是解决垄断问题，使外部性问题内部化，特别是满足负外部性问题内部化的需要，同时也是解决信息不对称问题的需要。

我国理论界普遍认为，行政垄断是指政府用行政权力控制市场准入，在一个市场只允许一家或少数几家企业垄断经营的情况。虽然行政垄断与政府管制是两个不同的范畴，但二者之间存在着千丝万缕的联系。笔者认为，我国垄断行业的垄断壁垒来源于政府经济性管制。从管制经济学的学科体系角度，政府管制分为三大类：经济管制、社会管制和反垄断管制。我国垄断行业的行政垄断性质很大程度上与政府管制形成的行政垄断行为密切相关，而政府管制涉及三个方面，即经济性管制、社会性管制与反垄断管制。

反垄断管制的对象是纯经济性垄断，这种管制主要针对的是纯经济性的垄断行为和不正当竞争行为，如价格歧视、操纵市场、搭售等垄断行为。其主要依托《反垄断法》，所涉及的对象主要是由市场自发竞争而导致的垄断结构和由此产生的垄断行为。反垄断管制的目标是为了促进市场公平竞争，因此，这种管制与我国带有浓厚行政垄断色彩的所谓垄断行业不构成直接关系。

社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康，保护环境，防止灾害为目的，对产品和服务的质量以及伴随提供它们而产生的各种活动进行的管制。社会性管制属于横向约束，针对的是某一种行为，如环境污染行为，而一般情况下不会针对某一个行业。因此，一般情况下，因社会性管制而产生的行政行为与我国所谓的垄断行业也不构成直接关系。经济性管制属于纵向约束，政府的管制行为形成对某一行业的纵向约束，产生行政垄断性，因此，所有经济性管制领域（行业）都应属于行政垄断行业，这些行业都属于我国的“垄断行业”。日本学者植草益认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关运用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资等有关行为加以管制⑧。经济性管制是针对特定产业的价格、市场进入、投资和服务标准等方面的控制，它是政府对某个特定产业的纵向制约。

在国外市场经济国家，经济性管制的对象一般可分为三大类：第一大类为自然垄断产业。如电力、电信、铁路、自来水、天然气等。管制的目的是解决该类产业所特有的生产效率和资源配置效率的根本冲突。众所周知，自然垄断行业的垄断壁垒一方面来自于行业自身的特点，即“成本劣加性特征”。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯认为，当一个行业的规模经济和范围经济的作用强劲到只有一家企业能够生存下来，该行业就会产生自然垄断。他们认为，自然垄断最明显的经济特征是平均成本在其产出规模扩大到整个产业的产量时仍然下降，因此，由一个大企业垄断经营就会比多个小企业共同提供全部产品更有效率⑨。这就是所谓的成本劣加性或弱增性。规模经济与范围经济的存在以及首期投资的巨大，自然垄断产业这种“自然属性”在一定程度上对外来的竞争者产生一定的威胁作用，但是，这并不能完全阻止外来的竞争而使得该行业形成独家垄断或极少数几家垄断经营的局面，要维持该行业独家垄断或极少数几家企业垄断经营的市场结构，就必须要有政府行政行为来干预。因此，自然垄断产业的管制就应运而生，政府通过行政手段来保证该行业的垄断局面，以实现社会福利最大化，于是，自然垄断与行政垄断也就存在不可脱离的干系了，可以说自然垄断行业就是行政垄断行业。第二大类为潜在竞争产业，如电视、广播、新闻出版等产业。这些产业往往涉及产权难以明确界定的自然资源的使用问题，如电视频道、广播频率、书号刊号等，这些自然资源只能依靠政府的管制才能得以有效使用；另外，过去一直以来，我国