城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策

城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策
----涡阳竹柳合作社
随着社会经济发展的步伐不断加快，建设用地指标的日趋紧张，各级政府和国土部门都意识到城乡建设用地增减挂钩工作的重要，同时也不断地加大城乡建设用地增减挂钩工作宣传的深度和推进的力度，极大地缓解了用地指标难题。

但是在实施这项工程中会遇到一些实际问题，各项目区处理解决这些矛盾和问题的方法也不尽相同，笔者在实践中也遇到了和处理了一些共性的问题，并有了几点粗浅的体会。

一、对增减挂钩涵义的理解上存在偏差
城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩工作是以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，其实质是“占补平衡”的政策延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径；实施城乡建设用地增减挂钩，是对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，将促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。

目前，实际工作中从乡镇到村一级实施单位对城乡建设用地增减挂钩的实质和内涵仅仅是表面上的，大致分为三种：
1.发展中遇到用地指标的困难，乡镇没有退路，国土管理又在不断强化，没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话。

乡镇解决这个困难的唯一出路只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，存在逼上梁山味道；这就使得各级政府一味的追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。

2.村级经济力量薄弱，实施这个工程无能为力，之所以能够实施这个工程，一方面出于壮大村级经济，拆除一些闲置的居民点、工矿企业、村部、卫生室等，大多数是零星的拆除复垦一些破旧房屋、空置房，一方面可以赚来部分补助弥补村级收益，同时也可以增加部分耕作面积，不用村里投入，又有收入，又增加面积；另一方面是为了整治“散、乱、差”的农村居民点现状，借助挂钩的机遇解决一些多年难以处理的顽疾；他们考虑还不是整体的经济建设大局，也不是为了经济建设留下充足的发展空间，至少图的是眼前的利益，实行的是一种简单意义上的挂钩，达不到农村村庄复垦的聚集效应，只是一种附和式、应付式的挂钩工程。

3.在实施整个工程中，忽略了国家出台这个政策的初衷，把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁。

为了挂钩而挂钩，设立的项目区往往跟著项目走，尽量满足项目的要求，本末倒置，所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地，不谈结构和资源利用的优化，甚至留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。

二、实施城乡建设用地增减挂钩的各项配套规划滞后，增加了工程的操作难度
目前，各地实施的挂钩工程，大多没有城乡建设用地增减挂钩专项规划作引导，一般都以土地利用总体规划中的一个章节为依据，而且与地方的村镇建设规划很不协调。

眼下，各级的土地利用总体规划修编正在审批阶段，有些地方在修编规划时已经注意城乡建设用地增减挂钩项目区与土地利用总体规划的衔接，加强了与各级村镇建设规划的衔接，与地方的城乡统筹发展规划充分协调，提高了增减挂钩工程实施的综合效益。

在实际工作中，我们发现拆旧区的规划和实施大多数能按照土地利用总体规划修编的规程要求到位，但是建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且发现规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，根本没法调剂使用；有的地方新的规划与村镇建设规划形成“二皮脸”；有的地方拆旧区的补偿标准低，没有统一的补偿标准，只求拆除复垦到位，不少农户拆除复垦后根本无法再建；有些地方建新区的安排不考虑群众实际利益，远离种植的田块，布点不合理；有的建新区规划也很合理，群众也能接受，但是现在的镇级、村级经济实力根本无法实施，基础设施配套不到位，建新区的土地补偿不到位，无法达到预期的效果。

三、增减挂钩的实施和指标的使用制度尚不完善，对实施挂钩工程没有硬性的约束
我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，当然各地都按照实际情况制定了地方的土标准、土政策。

由于乡镇和村一级或者项目实施单位片面追求经济效益，对项目区内拆迁复垦的质量都是经过反复整改才能满足验收的需要。

城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、
废弃工矿，现在发现由于没有统一的补偿和安置标准，实施过程中随意性较大，区域分散，就是那些闲置的、破旧不堪的都不容易拆除复垦，因为要尊重群众意愿，不可强拆，最主要的是拆旧区的群众利益得不到保障，于是，拆与不拆都不是项目实施单位能够说了算的，形成项目零散，单体面积较小，实施和管理的难度都比较大，效益不明显。

挂钩指标的使用，由县统一调度，项目区所在镇区根本没有支配权，指标的使用分配没有启动有偿使用制度，形成实施与不实施一样，有复垦与没有复垦的一样，而且并没有在相关政策上向挂钩复垦多的乡镇倾斜，只是拿出复垦面积的20%作为指标奖励，这20%部分上面不给补助，建新区所占的面积也在其中，需要项目实施的乡镇自己拿出资金来实施。

工业经济基础好、区位优势明显的的乡镇，即使没有一寸挂钩复垦的，指标占用不受影响，指标的使用缺乏差别化分配机制。

四、项目实施的资金筹措困难，安置措施不到位，涉及的群众利益得不到保障
资金是挂钩项目实施中最关键的环节，目前各级政府最为难得就是项目资金的落实。

拆旧区的群众补偿、整理费用、安置费用，建新区的占地同样需要补偿和安置，需要大笔资金进行垫付，而各级政府在实施挂钩工程时难以筹措所需资金。

拆旧复垦后的新增耕地一般都用于农业，其投入的资金回笼周期较长，所以，各级政府都不愿意将大量的资金投到挂钩项目上来，也不愿意大力度推进挂钩工作，拆旧和建新不能同步到位，群众利益不能保障，影响整体工作的推进。

五、关于实施挂钩工作的几点建议
目前，各地的城乡建设用地增减挂钩工作都刚刚开始，大多数程序、方式、技术都在试行阶段，操作得当的地方，也有步入良性循环的，但仍有许多问题如上述的几个方面，尤其是资金筹措、补偿安置等直接与项目实施成败有关的环节，需要在实际工作中探寻解决的途径。

1. 政府重视，深入宣传城乡挂钩政策，调动项目涉及单位和群众的积极性各级政府要把挂钩工作当作头等大事来抓，就像下达经济指标那样，把挂钩也列入工作目标考核序列，同时建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制；积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。

2. 多方筹措资金，建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制资金是否能够到位，是挂钩能否顺利实施的关键，而目前各级政府最为头疼的就是资金问题。

资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级
出工补一点的办法，村级出工部分可以在新增耕地发包收取的承包金中逐步收回；同时要出台挂钩指标有偿使用政策，学习福州经验，落实用地单位的“占一补一”责任，凡是需要使用挂钩指标的用地单位，均需按照标准支付指标使用费，收取的挂钩指标有偿使用费专项用于当地的挂钩复垦工作，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。

有条件的地方可以尝试挂钩复垦企业化运作，鼓励企业或者个人参与挂钩复垦出资，挂钩指标优先安排给参与投资的企业，参与投资的个人有新增耕地的发包优先权。

还可以在国有土地出让金中提取一定比例的资金，作为城乡建设用地增减挂钩的专项基金，专款专用，专户储存，
3. 创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益
农民最关心的是拆迁复垦的补偿能否到位，标准是否能够接受，新增耕地的利益如何分配。

各级政府实施挂钩工程之前，必须根据当地的实际情况，制定处切实可行的补偿标准和利益分配机制，要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制，不仅要考虑农村的发展，同时要顾及未来挂钩项目的实施，还要体现集体土地所有权的收益权。

城乡建设用地增减挂钩政策的出台，实质是占补平衡政策的延伸，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处。